「光」發電不夠，還要放對地方：綠能、生態與社會如何共好

「光」發電不夠，還要放對地方：綠能、生態與社會如何共好（image:Jaidee/Pixabay）

近來，媒體報導許多太陽光電發展亂象，如砍樹種電、妨礙漁業養殖及破壞山坡地生態和景觀等。農委會於7月7日特別召開記者會，對農業光電爭議進行政策說明，承諾光電發展以屋頂型光電優先；針對農地變更型的光電，面積超過2公頃以上需經農委會同意，2公頃以下僅允許夾雜的零星農地可以變更，其餘不准變更；平地造林地全部檢視，林相地力差的才做光電；漁電共生則優先於非生態熱區、無承租戶的魚塭來推行；並均需先經過「環境與社會檢核」，才能提專區計畫。

其中提到的「環境與社會檢核」，是針對地面型光電，為了解決衝突及找到適當發展位置和方式，而由公民團體提議，並與業者及經濟部、能源局、農委會、內政部、地方政府等主管機關商議後，經濟部準備試行的全新光電審核機制。

現況：2025綠能目標，地面型光電進度大落後

行政院訂下了2025年太陽光電總設置量20GW（Gigawatt，百萬瓩）的目標，太陽光電大致可分為兩大類：裝置於學校、工廠、禽舍及住家上的「屋頂型」太陽光電，以及優先架設在地層下陷區、魚塭、廢鹽田、掩埋場及水庫等等的「地面型」太陽光電。

而地面型光電又可細分為：能和原來土地使用相互結合的「共生型（營農型）」，例如漁電共生或農電共生；以及永久改變土地用途的「變更型」，需要透過政府改變土地使用分區或變更土地編定。

政府將地面型目標設定為17GW ，透過大量公有閒置土地（如鹽灘地、地層下陷區等）盤點來籌設地面型光電，以衝刺發電量，而屋頂型得仰賴民眾配合而較無法掌握，所以只設定3GW為目標。

結果，卻大大出乎意料，截至2019年底，全台光電併聯量約4,150MW（Milliwatt） ，其中在社會的大力支持下，屋頂型累積裝設約3.4GW，竟然提前6年達標；地面型的設置進度卻只有791MW，嚴重落後預期，背後的原因就來自於各地發生「綠色衝突（conflict of greens）」，設置地面光電遇到強大阻力。這種綠能發展與生態環境相互扞格的現象，不只在台灣發生，包括歐美、韓國、日本等，也都有產生類似的問題，需要各國政府提出解決方案。

困難：3大成因讓「綠色衝突」頻傳

2017年開始，地球公民基金會發現地面型光電爭議在各地頻頻發生，經過現地踏查，並與許多保育團體、地方居民、公務員和太陽光電業者訪談及研究法規後，才瞭解「綠色衝突」的背後成因，大致可歸納成環境、社會及行政三大面向。

環境面：選址、規畫不當，恐衝擊動物生態

首先，在環境面，許多保育團體及居民擔心設置光電，可能會限縮野生動物的棲息與覓食的生存空間，對環境生態造成嚴重衝擊。雖然政府保證，光電絕對不會設置於國家公園或國家重要溼地等法定保護區，但從歷年調查結果來看，許多具有光電潛力的西南沿海魚塭與廢棄鹽田，雖然不是法定保護區，卻是黑面琵鷺與鳥類的重要棲地，每當秋冬季節漁民排水曬塭，就會吸引大批候鳥棲息覓食。

若光電選址不當或區內大面積改變地貌、累積開發面積過大，而超過當地環境承載力，都可能會使生態環境逐漸劣化，危及瀕危鳥類與候鳥的生存。發展再生能源本來是好事一樁，一旦規畫不當、而發生這種綠能與環境生態相抵觸，反倒可能會重傷台灣的國際形象。

社會面：魚塭、農地租金狂漲等效應，缺乏明確規範和溝通

在社會面，光電廠商的尋地進駐，也造成魚塭與農地土地租金提高，而影響原有承租養殖戶的生計。以七股為例，漁民大多沒有自己的魚塭，而是承租地主的土地養殖，但這2、3年來，每公頃土地租金從一年3～4萬漲到30萬元，讓部分養殖戶如果不加入魚電共生，就無法繼續承租。

雖然農委會已明訂魚電共生的要件，是必須要有7成地主和7成養殖戶同意，才能劃設專區；魚塭也最多只能有40％面積覆蓋光電板，並且種電後也必須維持養殖，並每年保持原先7成以上的漁獲量；但漁民仍會擔心憂慮光電設置後，若不用清水而用清潔劑清洗，會不會造成土壤或水質汙染？光電支架或浮台會不會影響養殖操作？面積縮減後，產量和收入能不能維持？會不會某一年歉收就被撤照？⋯⋯種種問題，都有待政府訂出明確規範來釋疑。

另外，光電設置除了拉高租金以外，還會不會造成地皮炒作？會不會導致居民迫遷或喪失工作？事先有沒有和鄰近社區居民及NGO（非政府組織）溝通，釐清解決大家擔心的問題？設置光電勢必改變鄰近地貌及影響周圍文化景觀，必須如何降低衝擊？上述這些都是光電設置前值得探討的社會課題，但現況下，地面型光電若不在國家重要溼地上，就不需要環評。在行政制度不健全，缺乏環境審核、資訊公開及公民參與的機制下，環境與社會衝突才會急遽升高，社會對再生能源發展的疑慮亦愈來愈大，導致地面型裝置進度嚴重落後。

行政面：管理機關分散，光電後續問題成「三不管地帶」

最後是行政面，由於各行政機關對於光電業務並不熟悉，權責不清而難以協調合作，導致光電政策多頭馬車。過去能源相關權責都歸屬在經濟部能源局，其他機關和地方政府既不負責能源業務又缺乏基本資訊，對能源事務非常陌生。但太陽光電需要大面積的土地，這些土地可能是農地、水利地、鹽灘地或埤塘等等，分屬不同主管機關管理，導致前述光電的環境與社會衝突問題，成為沒機關想理會的「三不管地帶」。

到底該要由誰負責主責處理？既有的能源局主管的電業管理、農委會主管的農地管制，及內政部主管的土地變更等行政程序，又要如何因應調整？這些都是難解的課題，需要行政院以魄力協調整合各相關部會來審慎因應。

借鏡：嘉義布袋案如何解決綠色衝突？能推廣嗎？

在台灣製鹽成本比進口粗鹽來得更高後，台鹽的鹽業用地就交回國有，被政府認定為發展地面型光電的潛力區。2018年嘉義布袋的鹽田光電案，提供了綠色衝突的可能解決方向。

布袋鹽業用地達374公頃，這些廢曬鹽田，同時也是野生動物棲地，擁有重要的生態價值，所以在中華鳥會與農委會特有生物研究保育中心的努力下，經濟部預先把鳥類棲息熱區排除在光電開發計畫範圍外，最終僅劃入了102公頃為光電設置區，並再保留其中的30％作為生態保留區。為了更進一步減輕開發對於當地生態的衝擊，再將案場旁未設置光電的91公頃鹽田，由國產署簽約委託高雄市野鳥學會認養管理，並由能源局出資每年補助運作經費打造成為鳥類棲地。

雖然布袋鹽田光電案深具操作示範模式，但僅是單一案例，政府並未類推到其他案例或建立排除生態熱區的先期規畫模式，無法解決地面型光電的整體問題。

廢曬的扇形鹽田（地球公民基金會　提供）

公共工程領域的「生態檢核」，有制度缺陷

若要把布袋鹽田的類似模式導入制度設計中，公共工程領域已採用多年的「生態檢核機制」，就是很重要的參考方向。過去山坡地上的水利與防洪工程，常發生過度設計與生態破壞的問題，而引起社會衝突。但由於每個工程個案規模都不大，所以如同地面光電一樣，並未符合進入環評制度審查的最低門檻。

為了減輕公共工程對生態環境造成之負面影響，在民間NGO、政府機關和顧問公司的多方倡議討論下，行政院公共工程委員會公告建立了「生態檢核機制」，秉持生態保育、公民參與及資訊公開之原則，在工程施做前設計一系列的程序，來瞭解當地狀況、民眾意見及盤點問題，以透過工法來迴避減輕對於生態環境的衝擊。

生態檢核制度雖然立意良善，但為人所詬病的卻是在工程設計招標都幾近完成後，才開始進行，無法於規劃初期階段就納入生態檢核。這個制度缺陷，導致成效受限。

解方建議：集眾人之智的「環社檢核」

借鏡布袋案例與生態檢核制度後，大家開始思考，到底該怎麼做才能解決目前地面型光電所碰到的三重困境？2019年3月，地球公民基金會、綠色公民行動聯盟、中華鳥會等數個關心光電與環境的團體與學者邱花妹等，開始拜會能源局、農委會及行政院能源與減碳辦公室，倡議政府應該要修正法規制度來解決光電爭議。

最初訴求是由政府確認不能做的地方，直接劃設光電禁止區，並且希望建立光電版生態檢核制度。但多次和社區、政府及業者等利害關係人討論後，發現兩項訴求都必須再做調整。

首先，劃設禁止區是限制人民土地使用權利，必須要有堅實的科學調查基礎，不然所劃定的界線很容易被挑戰而會引起更大的社會衝突；其次，地面光電主要爭議在於設置的地點，案場設計與施工工法則相對單純，若採取和生態檢核一樣，要等工程位址及招標都確定後才進行就太遲了，無法解決區位爭議。另外，生態檢核只處理工法問題，但光電設置可能造成的社會問題，也必須透過程序來一併處理。

劃定「潛在光電區」，引導業者避開爭議地帶

2019年9月，NGO共同提出「環境與社會檢核」（簡稱環社檢核）的概念，多次與經濟部、能源局和光電業者的內外會議確認後，逐步把檢核內容和程序架構出來。

我們建議「環社檢核」以生態系服務價值來衡量環境承載力，主要透過「環境衝擊檢核」、「社會影響檢核」及「資訊公開與民眾參與」三向度，希望在地面型光電的電業籌設階段、施工許可階段及核發電業執照階段，運用檢核制度來篩選出適當區位地點與設計施工方式，多方思考如何減輕縮小環境衝擊、並與社區需求結合。

目前建議的程序中，水利署、農委會等土地主管機關可以先利用一套公開快篩系統，結合內政部、能源局、特生中心等各機關相關圖資，迴避生態熱區後篩選公告「低敏感區」。而後地方政府以「低敏感區」為基礎，按照環社檢核程序蒐集環境生態背景資料，並邀集社區居民及在地團體舉辦課題收集會，進行現況分析及問題盤點，經過能源局邀集生態、景觀、文化、社會等相關領域的學者專家，與NGO組成的聯席委員會討論確認後，再進一步公告「潛在光電區」，希望引導業者到這些較無爭議的區域設置光電。

後續業者若在潛在光電區投資，聯席委員會也可以提供案場規劃、特殊議題因應及棲地補償的處理方案建議。目前「環社檢核」還在與農委會及經濟部確認程序的階段，近期可能開始會試行。

新工具生效，有賴中央、地方、民間三方協力

從前述地面型光電的問題，就可以知道能源轉型過程中問題千頭萬緒，「環社檢核」是集社會各界智慧提出的新工具，到底有沒有用、能不能真正釐清及解決問題，有賴於以下幾個條件：

• 中央與地方機關間需要互相配合，扮演好把關角色；
• 生態與社會專業人員進場，協助擬定因應對策；
• 各類基礎資料與開發資訊公開透明，促進社區及NGO參與，建立起制度的公信力；
• 考量鄰近社區、漁民等利害關係人權益，促成發電利益公共化，避免光電與在地產業及社群脫勾。

期待農委會儘速彙整公告低敏感區，並在中央補助經費下，由有意願的地方政府加入示範計畫，運用「環社檢核」來嘗試畫出「潛在光電區」，再藉由示範計畫累積操作經驗，全面推展到各縣市政府。接著，透過「環社檢核」的現況分析、問題盤點和提出因應對策等三階段程序，釐清並解決問題。

此外，對於近來引起軒然大波的光電變更中，小面積農地或良莠不齊的田間種電現象，在新制上路前，主管機關也應該找到過渡時期的處理方法。

能源轉型就是社會轉型

能源轉型是蔡英文政府執政的核心政策，也是台灣重要的發展機會。相較其他產業，再生能源更有機會創造生態和諧、能源自給、民主深化的社會。然而，轉型之路不會一路順遂，需要政府、企業和社會大眾各方共同溝通協商，思考如何發展出與生態環境、民眾生活共存共榮的新經濟模式。

同時，能源轉型也是社會轉型，成敗關鍵在於改變社會大眾與能源之間的關係，從想用多少就用多少的消費者，轉換為能源的生產者與節約者，進而體認到自己身為地球村公民的責任。

或許，從自家的屋頂裝設太陽能板，就是一個有力的行動。

屋頂型光電對環境跟社會的影響最小，政府應大力推動。桃園蘆竹永冠興業股份有限公司廠房屋頂架設太陽能發電設備160kWp(永冠興業股份有限公司提供)

NGO歷年提出「環社檢核」之路

• 2017/5/6：成大鹽田光電討論會
• 2017/8/5：前瞻綠能公民論壇
• 2018/5：鹽灘地種電案例愈來愈多，開始研究種電案例
• 2018/7/9：漁民北上抗議，立委召開「如何兼顧綠能與養殖漁業產業公聽會」
• 2018/9-2018/11：開始與地方串連及和業者對談瞭解制度問題
• 2018/12/22：布袋鹽田濕地保育與光電開發論壇
• 2019/1：討論布袋補償及能源辦綠能資訊公開和公民參與
• 2019/3：借鏡生態檢核經驗開始和農委會、經濟部、中華鳥會、能轉盟討論如何解決綠能環境問題
• 2019/4：與行政院龔明鑫政委討論再生能源生態檢核
• 2019/5：參與行政院能減辦舉辦之太陽光電生態議題研討座談會
• 2019/6：出席七股漁電共生公聽會、於綠盟與黃于玻討論生態檢核、與行政院能減辦討論生態檢核，參與台南魚電共生審查
• 2019/7：拜訪水試所瞭解魚電共生試驗計畫，參與台南魚電共生審查
• 2019/8：與環權會及七股鄉親討論台南地面光電自治條例，參與能源局生態檢核會議，參與台南魚電共生審查
• 2019/9：提出環社檢核概念，出席國產署布袋鹽田認養會議
• 2019/10：與農委會討論魚電共生案如何審查，出席農委會漁業署魚電共生審查會
• 2019/11～2019/12：與台南市長及議長談光電自治條例，出席農委會漁業署魚電共生審查會，參與台南魚電共生審查
• 2019/12：與太陽能公會討論自治條例，與能源辦林子倫副執行長討論光電生態議題
• 2020/1：環團商討確認環社檢核具體倡議內容，出席經濟部環境與社會檢核工作坊
• 2020/2：環團與學者共同向經濟部提出NGO版「環境與社會檢核之委員會及程序、審查要件」規劃，參與台南魚電共生審查
• 2020/3：召開農委會魚電共生四案審查記者會，環團與學者共同向經濟部提出NGO版「環境與社會檢核草案」規劃
• 2020/4：召開光電總體檢記者會，經濟部推出地面光電與環社檢核示範方案，出席農委會兼顧環境與社會之漁電共生推動策略座談，出席農委會漁業署魚電共生審查會
• 2020/7：農委會召開「農業綠能推動絕不會砍樹種電，更不會滅漁」記者會，宣布農業綠能革新發展策略

（本文為 2020/7/16 報導者投書｜「光」發電不夠，還要放對地方：綠能、生態與社會如何共好）