【前瞻系列評論4】告別塞車之島，前瞻計畫應發展綠色運輸

台灣的汽、機車領牌數分別有800多萬、1,400多萬，汽機車總數幾乎等於人口數，公路運輸所造成的空汙由全民概括承受，若要改善台灣高碳排、高汙染的運輸現況，必須更積極發展綠色運輸。(李宇恩攝)

蔡英文政府上台後最重要的計畫─前瞻基礎建設，於2017年推出後至今已逾3年，從開始的「軌道」、「水環境」、「綠能」、「數位」、「城鄉」等五大建設，陸續再擴充因應「少子化」建設、「食安」建設，以及「人才培育促進」建設，八項建設編列八年8824億的特別預算，是蔡政府任內最大筆的特別預算支出，上個月(10月)起，立法院開始審查第三期兩年編列的2300億預算。

這筆來自廣大納稅人的錢能否被妥善的花用，關乎台灣未來30年國家發展需要的基礎建設，地球公民基金會與《報導者》合作，從台灣過去經濟發展的脈絡梳理，整理過去3年前瞻計畫的不足，檢視現有的二年2300億計畫中的疏漏，陸續推出因應氣候變遷、城鄉建設、綠能建設及綠色運輸的系列評論，提供真正具有前瞻思維並可具體落實的方向，做為監督政策與人民納稅錢的指標。

聯合國政府間氣候變遷專門委員會（IPCC）於2018年發布的《地球暖化1.5℃》特別報告中指出，2020年至2030年是世界減碳最關鍵的十年，如果我們無法掌握關鍵的十年並大幅降低碳排量，人類社會及生態系統可能面臨難以恢復的衝擊與損失。報告也指出，不只是製造部門，運輸部門、住商住門等都必須付出前所未有的努力減少排碳。前瞻計畫自詡為「未來三十年台灣發展最需要的基礎建設」，必然需正面迎擊此減碳挑戰。

台灣運輸部門排碳量約佔整體的12.4%，其中，公路運輸排碳量佔了95.6%。根據交通部統計查詢網，台灣的汽機車領牌數分別有800多萬、1400多萬，汽機車總數幾乎等於人口數，交通部於今年出版的運輸政策白皮書綠運輸篇便寫明，綠色運輸發展重要課題之一為「私人運具使用習慣不易改變，公共運輸服務質與量仍待提升。」

如此高的私有運具持有數，顯示台灣公共運輸建設的不足，導致民眾只能以私有運具自力救濟才能滿足移動的需求，再加上汽機車持有成本、使用成本油價低，更養成了數十年的運輸習慣。

但以汽機車為主的移動模式與道路設計，間接排除了包含行人、自行車騎士、輪椅族等族群的移動權利，而汽機車所造成的空污卻要所有人概括承受。在台灣，主政者不敢得罪廣大的民眾，不願加強私有運具的管制力道，面臨國道或市區塞車時，還是以開路（公路或軌道）的思考模式為主導，只敢給蘿蔔，不敢下棍子，都是無法提升公共運輸使用量的重要因素。

若要改善台灣高碳排、高污染的運輸現況，發展綠色運輸，國際上不外乎以下三大原則：一、避免：減少旅運需求，二、移轉：降低私人運具使用、提升公共運輸運量，三、改善：提升運具的能源使用效率。具體作法可參考下表：

近年來，各國也越來越重視三大原則中的政策管理工具，也就是運輸需求管理：在提升公共運輸使用誘因的同時，加強限制私有運具使用。因為運輸減碳涉及了個人移動習慣的改變，必需棍子和蘿蔔雙管齊下，才能有效將人流自私人運具移轉至公共運輸，若提升公共運輸品質是給蘿蔔，那麼運輸需求管理便是下棍子。

諸多政策或建設是連動影響同時具有多重效果，但按照以上原則，一個前瞻的交通基礎建設計畫必須有效提升公共運輸品質及運量，同時節制私有運具的使用。然而，當我們檢視前瞻計畫中的軌道與城鄉建設，卻發現許多經費被花在不對的地方，軌道建設中的高鐵延伸宜蘭、鐵路立體化無法有效提升公共運輸運量、城鄉建設中的自行車道鋪設目標不夠積極、而補助地方政府增設數萬停車場反倒增加了私有運具使用的誘因。

運輸需求管理──在提升公共運輸使用誘因的同時，加強限制私有運具使用。因為運輸減碳涉及了個人移動習慣的改變，必需棍子和蘿蔔雙管齊下，才能有效將人流自私人運具移轉至公共運輸。(李宇恩攝)

軌道建設不是越多越好，應對症下藥

首先，軌道建設的推動是為了普及公共運輸建設，然而，未對症下藥的建設恐淪為錢坑。以花費6000多萬進行規劃作業的高鐵延伸宜蘭為例，解決雪隧壅塞問題是北東交通的最大需求，但許多交通學者指出，雪隧塞車的根本問題肇因於宜蘭縣內公共運輸不夠完善，導致觀光客多傾向自行開車前往宜蘭遊玩。同樣將經費用於建設，加強宜蘭縣內公共運輸建設應比加蓋一條軌道建設來得有效。再者，除了在建設端下手，也應同時思考如何節制私有車輛的使用，逢甲大學智慧運輸與物流創新中心副主任鍾慧諭就曾撰文建議「國5尖峰方向給國道客運一車道的專用車道，大幅提升國道客運的行車優勢，相信我們可以看到國5假日行車順暢的景象。」或從使用成本下手，增加觀光客與宜花東居民的過路費收費差異，降低觀光客選擇自行開車的誘因。

而這期總預算401億元的軌道建設，佔近三分之一的預算是鐵路立體化建設。從運輸減碳的原則來看，既有軌道改善應以提升軌道運量為原則，然而，立體化反而限制了未來擴增運量的可能性，還可能增加鐵路營運成本。而政府以消除平交道降低事故的安全考量為由，來推動鐵路立體化，其實可以從管理私有運具下手，藉由發展完善的市區公共運輸系統，降低民眾使用汽機車的需求，也能夠降低平交道事故發生率。再者，立體化讓地面上的汽機車通行更為便利，也有因車速加快而引來更多車禍的疑慮，另外立體化之後，遇到天災也恐增加救災難度，也就是，解決一個問題的同時反而可能創造其他更多的問題。鐵路立體化的公益性與必要性不足，卻強制徵收人民土地，侵害人民的居住權，嚴重違反比例原則。

自行車道鋪設目標低落

而在城鄉建設的提升道路品質計畫裡，共編列35億元進行人孔蓋下地、路面改善、增加道路植生綠帶及改善自行車道等措施。但檢視該計畫的績效指標，改善自行車道目標值在第三期竟只有20公里，與第四期目標加總也只有60公里，甚至少於前四年完成的80公里，相較於一般車輛路面改善的第三期目標270公里、前四年成果688公里，自行車道鋪設目標顯得非常消極。許多國家推動疫情後的綠色振興時，紛紛體認到交通所造成的空污恐造成肺部功能下降，讓罹癌風險增加、人民身體狀況受威脅更為嚴峻，因而積極發展自行車道，例如巴黎投注3億歐元於自行車道鋪設，許多國際大城市也推出動輒數百公里的自行車道，台灣的前瞻計畫在這座小島上只想鋪一般馬路，顯然離國際有遙遠的距離。

興建停車場是變相鼓勵使用私有運具

另一項不符合綠色運輸精神的計畫，是花費城鄉建設預算96億的興建停車場，此舉等於變相鼓勵私有運具的使用。在交通部的規劃中，補助地方政府在公共運輸場站、觀光遊憩旅次吸引量大地區、人車密集商業活絡區域規劃與興建停車場。這三類地方中，在公共運輸場站較為合理，期待民眾以開車、騎車後轉乘大眾運輸，且因台灣目前公共運輸的起點、終點站大多位於市郊，道路壅塞狀況較輕微；但也顯示市郊的大眾運輸仍不夠充分，政府的長遠之道仍是強化市郊地區的公共運輸服務。

但在觀光勝地或商業密集區興建停車場，多是創造問題。觀光景點在旅遊淡旺季會有極大差異的人潮，旺季時車輛大量湧入、停車位一位難求的問題時常可見，但蓋更多停車場卻可能創造民眾預期心理，讓民眾認為開車出遊更為方便，導致持續拓寬道路與停車空間的惡性循環。而商業密集區空間使用已非常擁塞，若有更多車輛湧入停車更是問題，透過道路重新設計、縮減車道來節制私有運具使用，並將車道縮減的空間讓給自行車與人行道，這些策略才是根本之際。政府應思考如何節制私人運具使用、提升公共運輸服務，新闢停車場反而是間接鼓勵使用私有運具。

建構低碳、低污染且能涵納所有族群的永續運輸

面對日益嚴峻的氣候變遷，政府應加速推動綠色運輸，不僅應把錢花在真正有效率的公共運輸建設上，更要拿出魄力善用管理的政策工具，節制私有運具使用，翻轉以往過時以汽機車為主的交通模式，重新打造台灣的運輸環境，建構低碳、低污染且能涵納所有族群的永續運輸，才是台灣需要的前瞻交通基礎建設。

（本文為2020/11/26 報導者評論投書：楊書容、蔡中岳／告別塞車之島，前瞻計畫應發展綠色運輸）