個案環評無法解決光電亂象，能源署應儘速提出光電總體政策環評

圖說:原先為農業用地的土地變更為光電案場 (地球公民基金會提供)

環境部將位於敏感區及達到一定規模的地面型光電案場納入需要環境影響評估（以下簡稱環評）審查的範圍，並計劃於年底上路。我們肯定環境部將光電納入環評機制，然而，環評真的能夠遏止光電亂象嗎？抑或是造成另一種爭議？

一般大家熟知的環評，都是個案環評（針對單一案件的審查與把關），此機制並不足以面對光電的各種爭議。光電最大課題在於事前選址、設置總量、累積效應及景觀破壞等問題，例如在台東引發巨大爭議的知本光電，因為一開始就選在卡大地布部落傳統領域以及知本溼地等不適宜位置，再怎麼調整計畫內容也是亡羊補牢；即使當年將此案送環評審查恐怕也難以解決爭議。我們認為，在個案環評的功能侷限下，環境部除了社會溝通外，也要搭配其他機制來把關及引導，透過光電用地政策環評，先處理總體問題，建立光電用地政策的環境保護指引，再進入個案審議。

環評機制過於末端，功能有限

環評制度乃是從開發規模大小、是否位於敏感區、是否有關注議題，來進行開發行為的審查及把關，避免在不適當的區位進行開發。但實務上進入審議時，開發業者早已挑選好區位，經歷了協調地主、地方溝通、取得各機關公文等複雜流程，環評審查已是接近末端的把關，能調整空間不多，否決案件的情況更少，統計2012~2021年間867件一階個案環評案，僅有13件(1.5%)被判定有重大影響而認定不應開發（註一）。

雖然環評擁有明確的准駁權，且過程中搭配了公民參與等較為進步的形式，但由於屬於行政流程末端，環評機制的功能並不如社會大眾所預期，能在選址不當時予以駁回，只能要求個案的環境保護對策、調整開發內容。當送審的案件具有環境爭議，便可能造就「案件爭議未決，卻被強行通過」的結局，而這些爭議案件能被送入環評，就代表在更前期的流程，既沒有妥善把關，也沒有公開資訊，讓衝突拖延到環評階段爆發。

因此我們要問的是，倘若光電開發仍然依循這樣的流程，環評會不會只是變成光電諸多衝突的另一個戰場？不僅無法解決光電亂象核心課題，更讓環境團體、開發業者、在地居民更加對立衝突，結上加結，徒增更多的溝通障礙與社會成本。

圖說:光電案場座落在住宅區周邊建築用地，但鄰近馬頭山穿山甲棲地與特殊的自然地景—惡地地形。(地球公民基金會提供)

生態調查有其侷限，資料難以探討棲地影響

個案環評的准駁需要強而有力的證據，但現實中，環評委員只能透過開發業者委託顧問公司製作的環評報告，來承擔與判斷個案開發的生殺大權，並且背負著不成比例的社會期待與政治壓力，一本資訊不夠清楚的環評報告，時常造成只能通過，無法駁回的局面。

資訊模糊不具代表性的原因，不僅是開發業者的美化，更因為調查只需要滿足環評法規最低標準，而此最低標準不一定能得出足供判斷的資料。以生態項目為例，一階環評僅要求兩次生態調查，也並未要求探討開發範圍與周遭棲地的關聯性、重要性，假設某個大範圍山坡地、農地有石虎出沒，而其中15公頃預計要蓋光電，但這15公頃在兩次調查中剛好沒有記錄到石虎，調查單位也沒有再付出額外心力進行大範圍調查、口訪或文獻蒐集，環評委員恐誤判這片棲地的重要性。近期「枋山風力發電計畫」，預計在楓港溪沿岸設10支陸域風機，每年數十萬候鳥過境，但開發業者竟連一隻都調查不到，惹出更大的爭議，就是在鳥類調查上出現類似的問題。

另外，當拉長時間來看，多個案場累積所導致的影響，實務上難以透過個案環評把關。只有一個15公頃農地蓋光電時，每個獨立送審的農地通過機率都很高，對於活動力較強的石虎或許還可接受其衝擊，但若為50個15公頃，則非同小可。因此，生態課題不可能由個案環評解決，必須考慮累積和連鎖下加乘的影響、該區域的生態承載量與景觀破壞。

圖說：苗栗光電開發基地空拍圖。圖片來源：台灣石虎保育協會提供

跨部會政策環評與社會溝通，擺脫光電污名

光電亂象的解方不能單單依賴個案環評，為了避免環評審查成為下一個光電亂象的戰場，我們認為在光電環評即將上路之際，環境部應先將心力著重評估在光電整體佈設與總量的衝擊影響。建議參照過往風力發電的經驗，由環境部、經濟部兩部會協商，將能源用地白皮書送政策環評，從整體尺度評估選址和各地區環境承載總量等課題。

由於政策環評沒有准駁權，環境部可以承擔較少的政治壓力，反而更能扮演第三方溝通平台，促使經濟部、農業部、內政部等單位共同檢視白皮書中，所提光電選址指引可能對農業、國土、生態環境及居民生活的影響，加上審議過程開放民眾旁聽、發言，更能成為社會溝通的重要環節。

光電的爭議為時已久，環評機制除了臭名也乘載了一部分的社會期待，在此時機惟有各政府部門放下本位主義，才可能讓台灣光電發展解開被土地炒作開發邏輯綁架的枷鎖，擺脫光電污名。最後，我們也要呼籲環境部應儘速針對草案進行公聽會及利害關係人深度訪談，將問題分類聚焦，確認條文內容具有社會共識，才能進行公告實施。

註一：地球公民基金會於2021年針對環境部「環評書件查詢系統」資料進行統計，867案件中，78.4%通過環評，1.5%認定不應開發，4%有疑慮而送入二階審查，16%為其他情形。

本文為2024年7月19日關鍵評論投書：黃斐悅、梁聖岳、劉威廷/解決光電亂象不能光靠「個案環評」，政府該想的是，為什麼當初決定那裡可以蓋？