如果你是行政院長，國家公園和林務局會放在農業部？環資部？

文／李根政（地球公民基金會執行長）

賴清德院長日前召集環保署、農委會相關首長討論組改後拍板定案，林務局原則上歸屬於未來之環資部，但林業生產、遊樂區管理及林業試驗所，則留在未來的農業部。對於這樣的決策，個人肯定賴院長維持了水、土、林整合的組改方向，從流域治理的新思維，面對極端氣候下的挑戰。

但是，令人不安的是：幾乎全數位於161萬公頃的國有林中「國家公園」（約30萬公頃國有林）定位不明，農業部保留「森林遊樂區」（約4.8萬公頃國有林）和「林業試驗所」（約1.2萬公頃國有林），極有可能增加跨部會協調困難，成為組改中最糟的情境。
 

森林與保育：組改情境圖


 

【問題 1】環資部主管國有林，但是國家公園96%都是國有林，卻留在內政部？

現行內政部主管的國家公園面積約31萬公頃，超過96%的土地和林務局主管的161萬多公頃國有林班地重疊。舉個例來說：太魯閣國家公園中，都位在國有林中，而且其中還有合歡山森林遊樂區。

為了避免事權分散、資源重覆投資、機關相互競爭，國家公園本應與未來環資部「森林及保育署」的業務進行整合，加上其原本的保育定位，斷無理由要留在內政部，否則原本是二個部會要協調，會變成三個部會協調，失去組改意義。

然而，日前行政院發言人徐國勇拋出了切割國家公園方案，要把所謂高山型國家公園移到環資部，觀光遊憩型留在內政部，這更是治絲益棼的作法，凸顯了行政院組改腳步的凌亂，對國家保育體系的欠缺理解和改造的遠見。

國家公園是透過從生態保護區、特別景觀區、遊憩區到一般管制區進行分區管制，其目標是保育、育樂及研究，如果真有國家公園完全導向了觀光遊憩，意味著是嚴重的經營不當和瀆職，應該要被檢討；如果國家公園系統要切割解構，則又是國家保育系統大變革，恐怕不是賴院長和幾個部長一次簡短的會議，可以做出好的決策。



合歡山（李根政攝）
 

【問題 2】森林遊樂區屬於國土保育區，留在農業部適合嗎？

其次，森林遊樂區留在農業部適合嗎？全國161萬公頃國有林中，共有22處森林遊樂區，總面積約4.8萬公頃，其中林務局管轄18處，約3.7萬公頃；退輔會森保處管了明池和棲蘭等二個森林遊樂區，約2,671公頃；另外，中興大學實驗林的惠蓀林場7,477公頃；台大實驗林溪頭園區2,514公頃。

森林遊樂區的定位在於休閒遊憩，並非林木生產部門，台大和中興大學實驗林都是在大伐木時代的產物，在官營伐木結束26年後，如今已轉為遊憩、教育功能，其所在區位在國土計畫中勢必屬於國土保育地區，留在農業部實在不合理。

【問題 3】林試所管轄林地多為研究教育，何不轉入環資部？

林業試驗所管轄了六個研究中心共約1.2萬公頃的國有森林，過去雖然做過許多的林業試驗研究，包括砍伐天然林改造為人工林。但是，大部分的林地仍為天然林的狀態，近年來更多數轉型森林生態研究和教育的基地。例如蓮花池、恆春、太麻里、福山、中埔、六龜研究中心，或者泗湖工作站致力於海岸林的試驗研究。

更具指標性的是，從日治代就建立，正歡慶120週年的台北植物園的標本館—研究台灣植物多樣性與保育的重鎮。上述林試所的單位和特有生物中心改制到環資部的「生物多樣性研究所」性質接近，如今的組改方案卻分屬二個部會，實在不宜。


目前林試所管轄的福山植物園，為教育研究功能，
但依據目前組改計畫將歸入農業部

【問題 4】經濟林（國產木材）農業部與環資部管轄高度重疊，需要釐清

在這次組改中，台灣國產材—經濟林的主管機關定位確實相對複雜。

目前國有林約有161萬公頃，其中林務局規劃約6-12萬公頃做為經濟林，也就是說超過94%以上的國有林是擔負保育和保安功能，就比例原則本應完整納入環資部，而非農業部。

保育是包括了保護生物多樣性、永續明智的利用，環資部本來的任務就是環境資源的管理和永續性利用，例如：水利署移轉到環境資源部，還是主管水資源的利用，只是必需擺脫過往配合經濟部門的工具性角色，因此，有關森林暨保育署納入人工經濟林的經營管理，並無不當。

如果依照賴院長這次的切割決策，將林產部門留在農業部，則意味著這6-12萬公頃的國有森林，其利用方式就需要進行跨部會的協商。

但不可否認的是，過去遺留數萬公頃的承租國有地林地造林，13.7萬公頃的私有林，36萬公頃農牧用地上約占半數土地上的既存森林，還有8萬多的林農，正是未來農業部和環資部高度重疊的地帶，在發展和國際森林認證接軌的新林業以及保育課題上，如何分工合作，是最需要釐清的組改課題。


奮起湖柳杉林疏伐
 

建議農業部應專注處理淺山到平原的農地議題

台灣從淺山到平原的廣大地區，農地流失、違章工廠林立、生產環境劣化、鄉村空洞化、農民所得低落，已是農業部最嚴竣的挑戰。同時，根據農委會的資料顯示，當前淺山地區、農田生態系確實擁有高比例的保育類物種，且該區域開發壓力大，保育和生產矛盾叢生，必然得付出極高的心力才能調和其矛盾。

農委會在第三次政黨輪替後，提出對地綠色環境給付、里山倡議等友善土地的新政策，正是面對上述挑戰的前瞻作法。在台灣農業和農鄉發展的關鍵時刻，把森林與保育主責機關移轉到環境資源部，讓農業部得以專心處理上述課題，未嘗不是一件好事。

環資部成立的意義，在於因應全球氣候災難的組織整合與轉型

就筆者認知：環境資源部的成立的意議，並非環保署的升格擴張，而是台灣作為全球氣候災難最弱脆國家之一，因應生存發展而進行的組織整合和轉型。過去主責污染防治的環保署，並未具有自然資源管理、因應複合式氣候災變的專業，也因此，在二級和三級機關的人事任命，一定要適才適所，而非淪為權力位置分配的競爭，更需要檢討四級機關的設置與人力分配，體現國家轉型的需求。

例如：從1991年台灣禁伐天然林，官營伐木事業結束後，林務局的業務已大幅轉向生態保育，但是，組織架構仍停留在過去的伐木時代，也因此衍生許多錯誤政策，未來環資部成立的「森林及保育署」，保育部門就應該強化。

此外，台灣的保育系統包括了國家公園、國家自然公園、野生動物保護區、野生動物重要棲息環境、自然保育區等，相關法規和主管機關多頭馬車，加上區外的生態保育、社區與原住民部落的參與治理等重大轉型課題，都需要好好梳理。這些事，在組改的過程應該要想清楚。

組改是國家大事，需要明確的前瞻願景和理性規劃，雖然有法定的時程壓力（2018.1.31），但實在不宜草率的決策，流於部會本位主義相互角力下妥協的產物，筆者拋磚引玉，期待朝野和社會有進一步的討論。

（本文為2017/10/14上下游投書：如果你是行政院長，國家公園和林務局會放在農業部？環資部？）