高屏空污怨聲載道 管制政策亟待正義

早在1999年，《空氣污染防制法》（以下簡稱空污法）中已經有了空污總量管制的條文，多年來卻因經濟部門不願會同公告實施而形同無物。近年高屏對空污的怨聲四起，2015年初馬政府的環保與經濟部門送出妥協後的版本，在民間對其施行子法砲聲隆隆下於高屏公告實施。已公告的「高屏空污總量管制計畫」第一期程（共計三年）即將於2018年6月30日結束，計畫的第二期程公聽會在即，筆者檢視第二期程預定的計畫內容，有以下的諸多擔憂與疑問。 

一、減太少：污染減排不到三成，好空氣等到何年何日？

空污法第二條明文規定，總量管制是指「在一定區域內，為有效改善空氣品質，對於該區域空氣污染物總容許排放數量所作之限制措施」。也就是說，懸浮微粒、細懸浮微粒、臭氧等，長期屬於三級空氣污染防制區的高屏，可透過總量管制來限制空氣污染物的「總容許排放數量」，以達成「有效改善空氣品質」的目的。

眾所周知，高屏各種污染物的濃度都相當高，以2017年數據為例，高雄橋頭站細懸浮微粒年均濃度高達31μg/m3，超出目前空品標準（15μg/m3）的兩倍；高雄楠梓站懸浮微粒年均濃度達72.6μg/m3，亦超出目前空品標準（65μg/m3）甚多；而高雄小港站二氧化硫年均濃度為7.33ppb、屏東潮州站臭氧八小時年均濃度56.92ppb，雖後面兩者目前尚在空品標準以內，卻都是全台最嚴重的數值。根據環保署的粗步估算，在第二期程的總量管制計畫下，高屏607家固定污染源所排放的總懸浮微粒大約可以減排12%，硫氧化物減排16%，氮氧化物減排22%，揮發性有機化合物減排9%，這是以2016年固定污染源的實際排放量（如下表）為比較基準。

筆者要問──儘管這些工廠都確實達成管制的要求，但每一種污染物減排都不到三成的幅度，是否足以「有效改善」高屏的空品？高屏要到哪一年才可以晉級為懸浮微粒、細懸浮微粒、臭氧的二級空氣污染防制區？

附表 高屏空污總量管制污染物之許可排放量與認可量

二、減太慢：花九年半來減排？如此龜速誰能忍受？

2015年6月30日公告的「高屏空污總量管制計畫」第一、第二期程都是三年，由於子法《既存固定污染源污染物排放量認可準則》的限制，高屏受管制的固定污染源第一期程只需減少認可量（註[1]及附表）的5%，真正實質減量的工廠並不多。簡言之，第一期程主要工作是建立高屏固定污染源空氣污染物的排放基線，並藉此限制新廠的進入，但真正可以發揮減量功力的要等第二期程。 盼啊盼，盼了快三年，終於可以攤開第二期程計畫了，環保署打算把607家工廠分三批管制，但管制時間卻從原本的三年變成六年半。第一批列管的為空污排放量較大（註[2]）的136家工廠共691個製程，需在2022年12月31日削減污染排放，削減量約為第二期程指定削減量累積占比的80%，你我熟知的中油、中鋼、台電、台塑等高屏大污染源都在其列。

第二批為60家中型的工廠共有139個製程受管制，第三批則為411家小型的工廠共589個製程受管制，這些污染源削減量在第二期程指定削減量累積占比較少，分別必須在2023年12月31日前及2024年12月31日前完成削減。

無疑地，第一批工廠是高屏空品改善的重點，四年半要完成減量，但其實總量管制是三年前就開始實施，也就是說──高屏民眾對這項政策的期待絕對不是從第二期開始算，倘若把中、小型廠都算在內，一共要花九年半才削減9%至22%的汙染，試問，這樣的龜速誰能滿意？

王敏玲副執行長批評長期以來許可量的核發並未考量環境的涵容力
 

三、抵換交易幅度太保守：叫高屏居民樂觀不起來！

在總量管制子法《固定污染源空氣污染物削減量差額認可保留抵換及交易辦法》（以下簡稱保留抵換交易辦法）中規定，不同法人之間，空氣污染物削減量差額與增量之抵換比例為1.2：1，也就是說，日後在高屏每增加1個單位的污染量前，需先確保有1.2個單位的污染量已被削減。

這中間，民間一直有著污染量如何計算、如何確認，以及「屬於交通污染的『移動源』汙染量削減後，是否適合拿來作為『固定源』增量」的質疑聲浪。

此外，由於高屏污染嚴重，筆者在第一期實施前2015年的公聽會上就曾呼籲拉大抵換比例，以強化此機制下高屏總體的空污減量效益，可惜未獲正視。

在第一期程實施兩年後，地球公民基金會、美濃愛鄉協進會、高雄鳥會、屏東縣潮州鎮公所曾召開記者會，再次呼籲修改抵換比例（主婦聯盟環境保護基金會、高雄市教師職業工會、中華民國荒野保護協會、高雄市公民監督公僕聯盟、台灣親子共學教育促進會為共同聲明團體，註[3]），然而，如今推出的子法修法草案及第二期程計畫仍維持原案。抵換交易比例之差距如此保守，民眾如何樂觀看待第二期程透過抵換及交易等所謂的經濟誘因進而大幅下修高屏總體空污排放量？  

四、汰舊換新之路遙遠：但目前健康風險已超標百倍！

高雄港都重工業林立，污染熱區多，無論是林園工業區、臨海工業區或仁武與大社工業區，鄰近區域居民的健康風險都偏高，有研究報告甚至直指居民的健康風險超標達「百倍之多」！

在這麼惡劣的基礎下，人們迫切希望看到更好的污染防制成果，確保那些影響範圍內居民的健康風險已經降低到可接受程度，倘若在缺乏證據顯示確實達到（降低風險）之前，我們何忍再增加其污染負荷？

此外，根據總量管制計畫，受管制的既存工廠在採行防制措施後，如果實際排放量低於指定的目標年排放量，這個「多減的量」稱為削減量差額。依規定，工廠可以透過交易制度賣掉其削減量差額，以回收工廠投入防制措施的成本，或者工廠也可以選擇保留下來，作為未來擴廠之用——而前者，透過交易釋出的差額便是新廠進入高屏的管道，某種程度也是高屏產業換血的機會。

但根據目前的了解，多數既存工廠只想保留這個量，儘管保留期限到了，也僅有10%必須釋出（保留抵換交易辦法第10條），筆者憂心，在「先佔先贏」的現況與規則之下，高屏產業汰舊換新之路恐仍遙遠。

既得利益者只看見自己口袋，不圖進步

總量管制制度是在每根煙囪都符合排放濃度之餘，再將煙囪排放的量加總，並以最佳可行控制技術（BACT）作為減量基準，藉以抑制空污的總排放量。

但部分高污染廠家躲在前述的「先佔先贏」既得利益保護之下，對民間團體極其吃力地試圖在現況中亡羊補牢的努力總是冷眼旁觀，當業界已經有了更先進的防制技術（優於BACT），我們沒看到這些既得利益者主動迎頭趕上，回饋哺育他們多年的高屏，只見環保署或環保局每揮一次鞭，廠家才不情願地往前挪動一步。

我們知道，在資本主義被多數公眾視為理所當然的台灣，掌握生產工具要求勞工創造最大利潤的高污染產業背後，有許多是國公營的資本，這其中，部分廠家在追求獲利的同時，完全漠視環境成本的外部化，眼界小到「只看得見自己的口袋」。他們很清楚，為了三餐，只能屈居於惡劣環境的高屏民眾，連出席公聽會為自己的權益發聲的時間都少得可憐！

該是好好把環境失衡的現況納入擬定重大政策前的考量了，從1946年6月國民黨政府接收戰後的日本海軍第六燃料廠之後；該是好好把環境正義、分配正義，乃至經濟活動的剩餘如何分配等一併納入考量了，從2014年7月底高雄發生石化氣爆的慘劇之後。請睜眼看看如今高屏民眾還在承受什麼？請用力想想高屏可以是怎樣的高屏？

上任即將兩年的蔡政府，請再次檢視相關政策，請負責任地把缺漏的正義還給我們。高屏空污管制政策是其中之一，但已足以測試執政的智慧、能耐與決心。

[1] 依照《既存固定污染源污染物排放量認可準則》，總量管制第一期程列管的固定污染源排放硫氧化物、氮氧化物、揮發性有機物及粒狀污染物的認可量，是取申請日前七年內完整操作年度之最大年排放量來計算。第二期程將隨準則修正而下修。

[2] 總量管制第二期程第一批列管的為空污排放量較大的工廠，指的是2015年到2017年三年實際排放量的平均值為：硫氧化物≥220公噸，或氮氧化物≥420公噸，或揮發性有機物≥30公噸，或粒狀污染物≥20公噸的固定污染源。

[3] 2017年7月17日「我要乾淨空氣！高屏大污染源，應大幅減量！我們對總量管制的期待」記者會訴求三：拉大抵換差距。

（本文為2018/05/17 Yahoo論壇投書：高屏空污怨聲載道 管制政策亟待正義）