【以農為本的綠能二】 關鍵都在細節裡——農業綠能需要新的開發管理機制

彰化大城魚寮溪海堤光電案場（地球公民基金會 提供）

編按

為銜接國土計畫體系並說明未來光電發展政策，能源署於8月6日公告「能源用地白皮書（光電篇）1.0」，點出光電政策與農業政策尚需整合。政府自2016年開始推動再生能源至今，農業綠能因為政策欠缺足夠的社會溝通，導致與農爭地、排擠糧食生產爭議不斷。

為突破糧食自給率與能源自給率低落的困境，主婦聯盟環境保護基金會、台灣主婦聯盟生活消費合作社、地球公民基金會於今年6/21舉辦「農業綠能總體檢—如何發展以農為本的能源轉型論壇」，邀請了農業部、經濟部、內政部一同對話，以糧食生產、農業為主體的角度出發，探討綠能如何成為農業的助力，讓以農為本的農業綠能真正落地。

本系列報導延續論壇「以農為本的綠能」論述，期待有助於社會進一步討論能源、農業與土地的課題。

氣候趨於炎熱，2050淨零目標迫在眉睫，加上AI產業帶來用電成長，再生能源開發迫切，但開發過程中，如何降低生態影響、避免與既有土地利用方式衝突，成為挑戰。近年農業與光電開發衝突不斷，不僅農地流失、農民無地可種，再生能源發展進程也因爭議而放緩，要挽救雙輸局面，各界多認為，應重新設計新的土地管理及光電開發制度。

主婦聯盟基金會董事長鄭秀娟分析，台灣發展以經濟為重，農地面臨違章工廠、工業區開發及農舍侵蝕，導致生產面積長期低於糧食自給所需；另一邊國家又面臨電力成長、電力系統去碳化等需求，2050年預計要開發40至80GW光電，農地成為種電標的，「1GW就要1,000公頃土地，如果要農業用地承載國家綠能目標，會非常恐怖。」

陳吉仲：「農業是獨立主題，不是光電的形容詞」

曾任農業部長的陳吉仲，卸任後回到中興大學任教，持續關心農業綠能發展，他指出，2016年前總統蔡英文提出能源轉型目標，農業部門責無旁貸，推動畜舍及室內漁塭屋頂光電、農業廢棄物循環發電、小水利等綠能，唯獨農地光電，按既有開發制度，無法讓農業受益，「把光電當成農業綠能，會不會讓農村、農地或農民消失？」

2015年台灣名目耕地和實際耕地差距達23萬公頃（資料來源：陳吉仲 提供）

陳吉仲接連點出農業現狀，指出台灣農地細碎化、價格高，二、三成地主不一定是實耕者，導致能付出高額租金的光電業者排擠實際耕作者；又2015年台灣名目耕地和實際耕地差距達23萬公頃，又2017年農業部公布農地資源使用現況，佔用農地的工廠、廟宇面積達七萬公頃，顯示農地面積不斷流失。他直言，農業部是農地管制機關，而非開發單位，過去國家發展以經濟為重，缺地、缺水都要農業部門支援，「現在要電就給電，這樣的邏輯正確嗎？」

2013年政府開放農地種電，隨假種田真種電爭議不斷，政策陸續緊縮，2020年7月全面禁止。陳吉仲指出，當年政策宣布前，申請小兩甲用地變更、或660平方公尺容許非農使用件數超過1100件，面積高達400多公頃，「如果沒擋掉，無論大小面積或兼業農都來申請，農業怎麼走得下去？」而另一邊農業部雖然開放漁電共生，執行率卻偏低，兩萬公頃範圍只開發6、700MW，顯示開發程序及利益分配都出現問題。

2020年7月28日發布農地光電現行政策「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」§7-1、§13-1-2（資料來源：陳吉仲 提供）

「農業是獨立主題，不是光電的形容詞」，陳吉仲認為，光電政策要調整，首要是不能大幅開放地面型光電，程序上則建議由基金會或財團法人協助整合案場、再對外招標，並落實事後檢核機制。若修改程序，應可達成2025年9.6GW目標，「試做幾年後，每個屋頂窮盡一切，湊不到4、50GW，再考慮哪些農地可以發展光電，才不會讓光電走不下去。」

花蓮鳳林萬榮小兩甲光電案場（地球公民基金會 提供）

曾文生：農業生產結合光電，考驗管制量能，成敗在細節

台電董事長曾文生，過去擔任經濟部次長，主責能源政策，他以過去處理漁電共生開發為例，認為開發過程牽涉土地管制，而過往農地管制密度較低，當光電用地以容許或特定目的方式開發，必須增加管制密度，「管制所需的能量怎麼建構，會是很大的問題。」

制度建構之外，曾文生也表示，農業與光電結合的關鍵，在於農業生產發展新模式的過程中，是否可能納入光電思考，如近年農業部為防疫推動畜舍更新、或是室內養殖場在新增養水池設置，都可將光電納入考量。他表示，政府不見得能全額補助農業轉型所需的新設備投入及資本，光電則可能作為增加農業收入、及支持新農業轉型的助益，「成敗在細節，是我真正的感受。」曾文生說，過往光電案場開發，有很多細節需要解決，例如如何結合市場評鑑及企業CSR，讓光電業者能夠在開發案場過程思考更多作物生產及生態保育等，「我們該努力這些細節，大家換位思考，才能一起找解決方案。」

地球公民基金會董事長李根政指出，2011年福島核災後，環團全力促成非核家園，後續又有增氣減煤、降空污等訴求，讓能源轉型時程和壓力緊迫，如今開發制度出現缺失，涉及政府跟社會，「不是完全歸咎任何一個部門，是共同而有區別的責任。」他認為，除了負責建構制度的政府要扛起責任，企業及民間團體也要反省，過去提出的方案能否解決問題，更需要各領域專業跟利害關係人加入，尋求解決方案，轉型之路才可能繼續。

（左起）中興大學應用經濟系教授（前農業部長）陳吉仲、地球公民基金會董事長李根政、台電董事長（前經濟部次長）曾文生。（程子芸攝，地球公民基金會提供）

本文為2024年08月12日天下@獨立評論投書：李婉兒/「農業不是光電的形容詞！」別讓農地成為經濟發展予取予求的供給者──以農為本的綠能（二）