從看見到改變｜高雄氣爆十年間：工業管線管理與石化產業轉型

高雄市一心一路地下管線爆炸起火（傅志男拍攝，地球公民基金會提供）

2014年7月31日深夜發生震驚全國的高雄氣爆，市民驚覺高雄在石化圍城下潛藏的環境成本以及對生命財產造成的風險，高雄長久以來不合理的石化工業發展不僅威脅周邊社區的健康，更影響了大半座城市的安全。

10年過去，破碎路面已經重建，回復往日車水馬龍，不過高雄市區的地底下仍有14家業者的71條工業管線，管線總長度895.3公里（收費長度932公里），經過的地點不乏人口稠密區域、包括學校、醫院、捷運輕軌站、圖書館、人來人往的菜市場、甚至是高鐵經過的路線，究竟現在工業管線的管理如何，民眾是否能夠放下心中的擔憂呢?

10 年過去，地下工業管線的管理現況如何?

2014年氣爆發生後，中央及地方政府對工業管線權管曾有爭議，不過到了今日大致底定，在法制層面上由高雄市政府透過《高雄市既有工業管線管理自治條例》（以下簡稱高雄管線自治條例）及《高雄市既有工業管線管理維護辦法》進行管理；在中央，經濟部曾公告函釋，依工廠管理輔導法，將工廠於廠區外所鋪設之「輸送石化原物料或產品之地下工業管線」視為工廠設備之延伸要求工廠視同廠區內設備進行安全維護與管理^[1]，另發布「地下工業管線安全管理參考指引」，後續則以《災害防救法》下的應變防救為主。

高雄市政府建置管線安全辦公室（Office of Pipeline Safety，OPS），以「既有工業管線監理檢查及防災應變計畫」進行行政管理，包括維運管線查詢系統、管理工業管線所有人提出的維運計畫、各行政區的防災演練，並有相關防災資訊供民間查詢等。在經濟部則建置工業管線雲端災害防救平台，並有「工業管線暨智慧產業園區防災雲端應變資訊服務計畫」。

依高雄管線自治條例，要求工業管線所有人符合一定的條件下，始得繼續使用既有管線，並依《高雄市既有工業管線監理檢查費收費辦法》第五條，以既有工業管線長度每公里新臺幣4萬至6萬元向工業管線所有人徵收管線監理費，每年約5,400多萬元。2022年12月於高雄管線自治條例增訂第十條第二項既有工業管線所有人違規態樣的罰鍰規定，使主管機關管理能更有彈性。

另外，依高雄管線自治條例授權訂定的《高雄市既有工業管線管理維護辦法》，也曾在2022年4月進行修訂，新增了「因公共利益或政府政策進行遷改的規定」。值得關注的是，高雄市議會對於「線上即時洩漏監測系統」的內容修正有疑義^[2]，對市府所提出的修正不予查照，不過高雄市政府仍可依新修訂的辦法進行監管。

過去地球公民對工業管線的倡議

地球公民基金會自2007年參與後勁反五輕運動，持續關注石化產業對於高雄城市發展的影響。氣爆發生後於8月1日召開記者會，要求政府公開全台地下石化管線的圖資^[3]，並提出多項主張，包括要求資訊公開以強化社區知情權、提升社區化學防災與救災能力、要求中央政府徹底檢討產業方向，縮減石化產業規模並全面安檢全台石化、煉油管線等。

2020年，地球公民要求高雄市長候選人承諾三點訴求，包括一、檢討管線治理與風險控管機制，鄰近醫院、學校、住商區者，應優先訂定落日條款。二、積極向內政部及經濟部爭取，大社工業區儘速降編為乙種工業區。三、訂定縮減石化業規模時間表，高雄產業應往「臺灣永續發展目標」（SDGs）轉型^[4]。

民間對工業管線管理有哪些期待

今年是氣爆後第10年，我們也藉此時間點與台灣氣候行動網絡、國科會整合型研究計畫「探尋石化高雄的永續與公正轉型路徑—從知識到行動的整合型研究」及高雄在地的獨立書店合作，分別辦理展覽、論壇、小旅行等活動，讓更多市民能夠更了解這場事故的始末，並凝聚大眾對於高雄產業轉型的想像。

對比10年前，高雄市已經有相對進步的管理措施，高雄市經發局及管線安全辦公室也持續監管維護公共安全，不過還是有大量的工業管線埋設在人口稠密區，對於社區的風險依舊。也因此我們更應審慎警惕，關注各項管理及防災政策，避免災害再次發生。經過一系列活動及研究，地球公民彙整出幾項對現行工業管線管理政策的觀察及對市府施政的建言。

一、自治條例應訂管線落日機制，遷改資訊公開增進民主參與

工業管線在高雄何時落日是民眾關切的議題 ，但高雄市政府於高雄管線自治條例迄今仍無工業管線落日之立法與規劃，相對的措施是配合前鎮儲運所之石化儲槽業者遷移至高雄港洲際二期，停用並調整工業管線路線，以減少管線長度及經過的社區鄰里（將停用前鎮儲運所與高雄煉油廠及大林煉油廠間的工業及能源管線）。但是路線遷移之風險評估、實際路線圖、運輸物質等，迄今未有公開、明確之資訊，是否有落實與社區的溝通也尚有疑問。我們主張市府應盡快公開這些資訊，並於既有圖資網站供民眾查閱。

除短、中期的工業管線遷改外，我們認為高雄管線自治條例仍應明訂工業管線存在必要性之定期檢討機制，針對穿越人口稠密區之高風險管線，或評估無使用必要者，進行優先汰除，以逐漸落實民眾對於管線落日之期待。

二、對全民開放更多圖層資訊，強化風險管理及緊急應變救助

在民間社會對於資訊公開的要求下，市府建置了「既有工業管線查詢系統」，民眾可用以查詢包括工業管線所屬公司、經過路段及運輸物質等管線基礎資訊，不過我們認為目前的系統應該可以增加部分功能。

首先，雖然系統能夠查詢管線運輸何種物質，但是卻沒有辦法讓大眾更直觀的了解風險及危害資訊。建議市府可以於查詢系統提供物質安全表，以增進風險資訊之揭露。

其次，關於系統檢索系統，雖然可以利用「地標定位功能」查詢特定場域的位置，例如學校、捷運站等。但現在高雄市民時常使用的輕軌站，仍不能能作為檢索的關鍵字，因此相關圖層資訊仍待進一步更新。

最後，目前提供民眾使用之圖層資訊仍然很少，事實上市府有開發其他的圖層，包括洩漏案例、敏感受體、危險物品場所等，但這些資訊僅供公務版使用，我們認為在不影響個人隱私、營業秘密的情況下，應按開放政府精神，提供更多圖層供公眾利用。讓圖層結合民眾生活經驗與風險管理，以利社區民眾、媒體、醫療等利害相關單位緊急應變救助。也更能讓大眾了解市府對於工業管線管理的努力與成效。

三、整合應變資訊，加強宣導與演練，提升市民防災知識與行動力

依高雄市經發局統計，自2018年起至今，6年來已完成18場教育宣導、17場演練，6000多人次，管線經過的每一個行政區至少都已辦理過一次宣導或演練，不過在高雄約有160個里受到工業管線風險的影響，以目前演練的頻率及區域範圍來看，恐難以涵蓋到所有鄰近工業管線之里別、學校或醫院等，因此提供多元的宣導資源給民眾，更是重要。

當工業管線事故發生時，民眾除了通報以外該如何應對，以保護自身安全呢?

在2024年7月13日地球公民辦理之地表下的風險「管」理-高雄石化氣爆十周年論壇，高雄市政府經發局王宏榮副局長在簡報中就提及了「就地掩蔽」或「疏散撤離」的兩種方式（如圖一），強調在情況未明的狀態希望民眾盡可能先留在屋內，以避免在戶外受到有毒氣體的危害。有關引導市民防災的「災害辨識」、「就地掩蔽」或「疏散撤離」之時機等內容，都可以在管線安全辦公室（OPS）Youtube專頁之防災應變宣導影片觀看，但高雄市政府每年發布的「市民防災手冊」中，卻沒有放入這些重要資訊，工業管線章節的篇幅以救助申請與復原為主（如圖二），反而是部分內容僅在毒化災害篇提及，我們認為相關宣導資訊應盡可能整合，使民眾可透過更多種管道接觸到這些應變資訊。

圖一、高雄市市民防災手冊對於工業管線災害應變的內容。^[5]

圖二、高雄市經發局對於工業管線的防災應變有更明確的指引^[6]。

其他防災資訊，要屬市府依《工業管線災害潛勢資料公開辦法》建立之工業管線災害潛勢資料庫，民眾可於高雄市政府防災資訊網的高雄市防災圖資查詢到工業管線分布圖、危害風險圖等災害潛勢圖資，但這些圖資大多以行政區作為範圍，對於一般市民的生活範圍來說較難利用，每一個里都會有的「里民防災卡」上，僅有地震、風水災及海嘯之避難資訊，並沒有把工業管線災害納入（如圖三）。建議市府評估於工業管線經過的里，於其「里民防災卡」增列工業管線之相關應變資訊，並積極與各里辦公室宣導，以彌補各行政區工業管線防災演練量能。

圖三、高雄市林園區五福里有許多工業管線經過，但里民防災卡沒有工業管線應變資訊

四、工業管線路面標示長期欠缺管理維護與更新

據了解，為減少管線誤挖的情形，高雄市政府目前是透過高雄市管挖中心及工業管線系統等管理機制。我們認為增設路面標示能透過更直覺的方式提供更多人警示，也可以強化大眾對於工業管線事故之警覺。

依經濟部產業發展署公布之「地下工業管線安全管理參考指引」說明：「管線所有人應針對所有地下工業管線設置進行標示」，對管線標示之格式與內容有明確要求，包括顏色、警告資訊、輸送之危險物質名稱、字體大小、管線所有人名稱及24小時聯絡電話等。

經地球公民的觀察，高雄市區確實有部分地段設有工業管線標示，但卻不符合相關地下工業管線安全管理指引的要求（如圖五），甚至有標示運送物質與管線查詢系統資訊不符之情形，例如:大社工業區防爆牆上設有管線標示，顯示有管線運輸液氨及丙烯腈，但實際從工業管線查詢系統的資訊來看，已經找不到輸送這兩種物質的管線，（如圖六、圖七），可見這些管線的路面標示長期欠缺管理維護與更新。

圖四、實地考察高雄不符合指引之標示案例（地球公民基金會攝影）

圖五、大社區三中路上的工業管線示意（地球公民基金會攝影）

圖六、工業管線查詢系統中，大社區三中路路段已未見使用中之液氨及丙烯腈管線。

我們認為市府應該要求管線所有人對其設置之管線標示進行盤點，並要求其依地下工業管線安全管理參考指引設置、更新相關資訊。參考美國聯邦法規彙編§ 192.707、§195.410或日本危險物質（品）管制之技術基準細目第五十六條對於管線標示之規範，美國石油協會API亦有公告文件提供範例圖示。我國迄今仍僅有指引，管制顯有不足，或多或少影響管線所有人維護管理的態度。高雄管線自治條例並沒有強制管線所有人設置工業管線標示，建議市府未來將相關規範入法。

此外，雖然地下工業管線安全管理指引中表示人口稠密區設置困難者可不必設置標示，美國聯邦法規彙編中亦有明訂高度開發的城市區域，如市中心商業區於例外狀況下亦可不必設置標示，不過為提升社區風險意識及敏感受體周邊的安全，我們認為現階段仍應要求政府於管線周遭屬挖掘熱點處、敏感受體如學校、醫院、交通場站等地點設置實體警告標示，以強化風險警示。

公眾意識/公眾認知計畫仍待入法

無論是遷改資訊、圖資、防災手冊或是路面標示，其實都與民眾的知情權息息相關，強化民眾意識對於現代風險社會的各項防災工作來說日益重要。 工業管線相關的知情權在我國既有法規或官方指引下可分為以下三類：

1. 資訊公開
   在《災害防救法 》的架構下訂有《工業管線災害潛勢資料公開辦法》，其中第三條第一項規定：「有關工業管線災害潛勢資料，由各直轄市、縣（市）政府蒐集及彙整分析，並建立工業管線災害潛勢資料庫，依法公開。」
2. 利害關係人維護
   高雄市既有工業管線管理維護辦法第六條規定，既有管線所有人應參考國際標準規範，建立管線安全管理系統，其中建置範圍包括「利害關係人維護」。
3. 公眾認知計畫
   經濟部產業發展署所出版之地下工業管線安全管理指引中關於公眾認知計畫則以管線所有人進行開挖計畫時為中心。

相較於我國管理較偏向資訊公開、利害關係人維護或開挖時的風險教育，美國對於工業管線的管理則聚焦於公眾意識及教育，也強調管線設施擁有者或營運者的責任，依洪文玲老師研究指出：「美國將公民的知情權與對相關物質的科學教育責任，明定由管線使用公司負責，當發生事故，會確認公司對於公共教育適切與否，政府對於使用管線公司的公眾教育及推廣是否做好要求與監督等。」^[7]

美國分別於美國法典（United State Code）§ 60116及 聯邦法規彙編（Code of Federal Regulations）§ 195.440、§ 192.616中規範公眾教育計畫及公眾意識，要求管線設施的擁有者或營運者應持續進行公眾教育計畫，告知公眾在挖掘及其他損害預防活動之前使用單一電話通知系統、管線設施意外洩漏相關的潛在危險、可能發生的物理徵兆、在管線洩漏事件中應採取的公眾安全步驟，以及如何報告此類事件。網路上也可以查找到管線業者（通常是天然氣或石油公司）提供給民眾的安全手冊。以增進相關利害關係人認識工業管線的風險及應變方式。建議高雄市亦應透過相關法令的修訂，進一步強化社區知情權，增進公眾意識。

難道要讓下一代子孫，10年後還在談「工業管線落日」

工業管線在高雄能否有落日的一天，還是要看政府對於石化產業轉型、規模佈局。工業管線的存在跟石化產業在高雄設置之區位息息相關，這10年間我們不斷訴求政府應及早落實大社工業區降乙編承諾，讓石化原料不再需如此長途運送，以逐步解除工業管線穿越市區的問題，降低市民生命財產的風險。

此外，近日常見特定政治人物要求政府盡速進行四輕更新案，在四輕更新的計畫中，中油生產石化初級原料的產能還要繼續擴增。如此規劃不僅看不見政府有決心落實過去提出石化產業高值化的發展策略，更忽略了中國石化產能過剩現況、全球減塑趨勢，終將成為高雄市達成2050淨零的一大阻礙，也埋下了工業管線終難落日的隱憂。

近年來，高雄透過發展科技、觀光產業，企圖轉型。面對淨零挑戰，高雄能否利用這個契機，減少高污染、高耗能、高耗水、高排碳的石化業量能，現在正是奮力邁向轉型的關鍵時刻。我們認為高雄不應該再耗費大量、不合理的資源、社會成本，走石化初級原料大量生產的回頭路，是時候讓高雄卸下重工業的重擔，與高污染、碳排產業訣別，擺脫工業管線纏繞的宿命。

延伸閱讀：
石化產業做得到2050淨零？綠色公共採購與永續金融能扮演什麼助力？

參考資料：

卓昭維，我國與美國石化產業地下管線管理法制之比較研究-從高雄氣爆事件出發，2016年6月，國立政治大學法律科技整合研究所碩士論文

^[1] 103年9月30日經工字第10304604560號解釋

^[2] 高雄市議會第3屆第7次定期大會第46次會議

^[3] 還有多少未爆彈？即刻公佈全台石化地下管路，網址：https://www.cet-taiwan.org/info/news/1992

^[4] 氣爆風險還在，新市長必須面對，網址：https://www.cet-taiwan.org/node/3775

^[5] 高雄市市民防災手冊，113年4月編制

^[6] 2024年7月13日地表下的風險「管」理-高雄石化氣爆十周年論壇，高雄市政府經發局簡報第18頁

^[7] 洪文玲，從歷史歧異中建立公民科學知識的新典範，永續之傷--從高雄氣爆解析環境正義與轉型怠惰，2014年11月