光電選址與生態衝突，過往經驗與各部會未來責任

【編按】

地球公民基金會於2023年8月24日舉辦「地面光電發展需要的生態資訊與保育機制--共享日光」系列座談之二，我們邀請專家學者與主管機關，針對再生發展能源的重大課題 — 光電與生態衝突進行討論。

主管農地與生態保育業務的農業部該如何扛起相關業務？農業部過去多在農地變更或容許審查時發揮把關功能，但未來如何調解光電發展與生態環境的衝突，當前的機制還不夠完備；此外，如何辨識生態課題，相關圖資與基礎資訊仍需要更多資源投入整合研究；而能源署雖然有「環境與社會檢核」的經驗，但如何將相關機制應用於農地的環境有待討論。期待政府機關能夠與學術界、民間一同合作，整合相關的生態調查資訊與發展研究計畫，讓光電選址迴避生態敏感區域，也讓爭議發生時，有科學數據與資訊能夠成為不同觀點的人對話的基礎。

地球公民基金會自2022年起針對苗栗、花蓮、台南等三縣市及其它縣市的各類地面光電案場展開田野調查，進行實地現勘、利害關係人訪談、參與審查會議及文獻蒐集，嘗試梳理錯綜複雜的光電開發程序，剖析過往不利耕作地、漁電共生到近期的「綠能發展區」等光電政策，與並土地法規所面臨的各種課題，將調查結果集結出版《共享日光：檢討地面光電與生態、森林、農漁業的共生對策》調查報告。

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學界、公務機關及生態第一線 共探地面光電所需生態資訊與保育機制

目前涉及光電開發的農地，在《農業發展條例》第三條第10項對「農業用地」的定義中(註1)，可以發現「農地」樣態相當多元，再者，光電開發雖然單看零星設置時對環境的衝擊不若工業園區、道路工程、都市計畫等其他開發巨大，然其需要大量面積，可能在累加效應後，造成棲地破碎化、基因交流受阻等對生態多樣性的等影響，如何跳脫過往個案環評審查的概念，學者建議以不同「尺度」重新思考這個問題。

無論是耕作中的田地、平地造林或是休耕的土地，在法規中，都屬於農業土地。(圖/地球公民基金會提供) 

在座談會中，三位專家學者以西南沿海漁電共生「環境與社會檢核機制」(以下簡稱環社檢核)、苗栗小兩甲光電審查、花蓮縱谷平地森林等案例的經驗進行討論與分析，並且邀請相關部會第一線承辦業務的公務人員、業務主管，以及生態顧問業者直接進行對話，試圖釐清光電案場生態基礎資訊，與保育機制存在的落差，設法找出政府法規機制與民間力量能如何攜手突破瓶頸。

漁電共生與濕地保育：探討水鳥議題下的環境友善措施

農業部生物多樣性研究所(以下簡稱生多所)組長林瑞興以西南沿海漁電共生環社檢核的經驗為例，廢曬鹽灘轉做光電，或是養殖魚塭兼做漁電共生，所使用的濕地，是許多生物棲息其中的環境，尤其目前全球的自然濕地正在大幅消失，對於許多遷徙性的水鳥首當其衝，不僅在東亞，中東、北美泥灘地2016年已觀察到較1984年減少16.02%，顯示濕地流失是全球共同的問題，回顧臺灣，西部泥灘地面積近百年來亦減少了約59%。

「開發前應辨認區域是否有水鳥議題 、選址盡量避開『水鳥議題區域』、具『水鳥議題區域』需有因應措施」，是目前漁電共生為因應濕地生態問題時，需要面對的三大課題。林瑞興說明，目前全國魚塭分為「先行區」、「非先行區」兩區，經圖資套疊篩選與專家討論後，在2020年12月公告了4,702公頃先行區，是較無生態疑慮的魚塭；而非先行區者，則需經議題辨認後，又分為「比照先行區」，申請者要研提環境友善措施的「優先區」、需研提因應對策報告的「關注減緩區」、與依法禁止開發不容許光電設置的「迴避區」，共三級。

漁電共生案場。(圖/陳昭宏- 環境資訊中心)

為協助漁電共生環社檢核，生多所建立了魚塭鳥類監測。這些系統性的調查內容包括了「提高基礎資料品質」以補足資料空缺、「了解水鳥的空間分布」提供議題辨識分區、「了解水鳥偏好的棲地環境」以擬定因應對策，及「評估漁電對魚塭水鳥影響」以了解對策成效，這些資料也會公布在生多所的年報與上傳「eBird Taiwan」，作為開放資料。 

各種尺度生態調查匯集， 建構在地生態樣貌與因應對策

生多所在全台灣共監測74個漁電共生專區魚塭及83個外圍非漁電專區魚塭，調查其在光電施工前後鳥類群落變化及差異，並以魚塭為單位每月調查1次，包括記錄鳥種、數量、行為、停棲位置等項目。

林瑞興指出，評估資料來源包括新年數鳥嘉年華(Taiwan New Year Bird Count,NYBC)、全臺魚塭系統性調查、示範案場尺度監測、漸進開發區魚塭監測等，建構出不同尺度的監測指標，為的是回應全臺與各地魚塭水鳥族群比較，了解漁電對全臺、縣市（區域尺度）魚塭水鳥族群的影響、漁電專區（案場尺度）對水鳥的影響與漸進開發區監測成果等關鍵課題。

這些不同尺度的監測，將是未來擬定因應對策的基礎，減緩漁電專區外圍濕地的生態影響。林瑞興強調，從每個空間尺度可以看到不同的課題，每個地方也都有不同可能性，解方當然也不會都是同一套方法，由政府與民間的討論及合作，共同建立在地的監測機制，將是各地找出專屬的因應對策的基石。至於樣態比魚塭更加多元的農地，林瑞興認為也應是先盤點分析其生態特性與功能，目前生多所亦有試驗正在進行。

面對生態基礎資料的缺口要怎麼補？怎樣才算足夠的焦慮感，林瑞興直言「資料永遠都不夠」，因為調查需要有標的，資料收集策略與問題意識會相對應，也因此，若現在要因光電開發而一口氣補足各種調查資料並不切實際。
 

「我們真的沒有資料嗎？還是沒有整合？」農業部林業保育署棲地管理科科長石芝菁反問。過往民間、學者、公家的調查資料散落著，目前正在逐步進入資料庫，並且展開整合。例如臺灣生物多樣性資訊聯盟（Taiwan Biodiversty information Alliance,TBIA）今年將上線的資料庫，會整合國家公園署重要濕地與國家公園的調查資料，或是林業試驗所標本館中的採集資訊。農業部農村水保署組長蔡秀婉則認為，雖然過往缺少農地生態調查，目前也沒有能力普查，但農地一期二期調查、產業調查、土地使用狀況等資料應仍是可以運用的資料。

苗栗小兩甲光電 把關標準存在模糊空間

台灣石虎保育協會秘書長陳美汀回顧，參與苗栗縣2公頃以下光電開發審議的經驗，直言雖訂有友善措施通則，但審查過程中卻可見仍無共識，或是無依據通則判斷，探究原因，可能是在不知道光電需求總量與生態承載總量，參與審查者對於把關門檻究竟為何感到茫然，且既有調查資料是否已經足夠也始終為焦慮所在。

苗栗縣有200多個小兩甲光電案場（粉紅色點位標示），位於石虎熱點區（咖啡色區域），其中生態高敏感區有168案、生態中敏感區有42案、生態低敏感區有10案。（製圖/地球公民基金會）

2020年7月農業部（當時為農委會）宣布兩公頃以下農地停止申設光電，而苗栗縣則催生出2公頃以下案件審查規則及光電設備友善生態設置規範，更定調光電設施應迴避石虎重要棲地。經過套疊石虎棲地及環境敏感區位圖層，苗栗縣府花了兩年多時間，陸續審查了小兩甲--停止申請前送案的220案2公頃以下光電開發，至今年7月宣告完成，最終有110件剛好5成通過，合計78.76公頃。220案中包含了65案的林地、而屬於完整林地及農地交錯的里山地景有74案，另有81案是受到開發的破碎林地、農地及聚落交錯的里山地景。而220案其中有79案不宜開發不通過、 90案通過或修改後可通過，51案提出友善周邊生態環境規劃或生態監測、生態復育做法後再審，其再審案中有41案不通過，10案通過。(請參考石虎棲地及環境敏感區圖層)

陳美汀指出，審查中直接通過與不通過的案件並非審議中的爭點，而是需要提出生態友善措施的「再審案件」才是拉扯所在，也多屬於林地邊緣與農地聚落交錯的地帶。陳美汀指出，雖訂出禁止開發區、生態高中低敏感區，但從審查結果卻並非和敏感區分布相符，討論中包括廢耕農地應鼓勵恢復農作，還是轉作光電就不會再使用農藥有利保育？或是已開發為果園、檳榔園甚至完成整地的土地，轉為光電利用有何不可？這些歧見背後透露，農業使用後的土地究竟該回復林地還是轉作光電，委員之間的想像仍然存在巨大的落差。

光電屬於新興的農地使用方式，對農業部農村水保署組長蔡秀婉而言，同樣也還算是陌生的風險評估思考框架。石芝菁則指出，目前處理淺山開發與否，以棲地連結度做的相關主題的監測為考量，這與國際上的作法一致，都是試圖從生態資料角度進行空間管理。

盼有「標準答案」少踩雷，如何解讀資料是關鍵

不過，林業保育署近期已在國土生態綠網圖資畫出「關注區域」與「保育軸帶」，更有依據生物多樣性指標與居民生活利用模式劃出「里山範圍」，但人們如何詮釋與使用，並據此拿捏生態與經濟的平衡，做出整合性的評估，仍有待突破。對於苗栗的現況，陳美汀也擔憂，目前審查的還只是2公頃以下的案子，合計不到80公頃，但未來若有2公頃以上的案子登場影響將更大，目前的審查經驗與生態調查資料，是否足以做出對的決定？

面對是否可能建立「生態審議」機制？林瑞興指出，審查機制的那把尺到底要量在哪裡還是最關鍵問題，思考如何在決策時同時滿足再生能源需求與生態系功能。但就目前生態調查的方法而言，仍是以「環評」為概念，單點式的在思考如何處理開發案要面對的生態問題，從更大空間尺度下去探討怎樣增進生物多樣性並非目前業者會主動考量的重點。

經濟部能源局光電組組長林文信表示，有意投資的業者當然想在選址就避開地雷，更希望審查時能得到具體的規劃和做法有「標準答案」，期待審查多數項目都有客觀具體的「標準答案」，沒有標準的部分再由委員強化。 林文信以目前作為示範的「綠能發展區」為例談到，能源署(當時為能源局)目前在選址時首先都會調查當地居民願意、盤點區域、經濟部遴選、行政契約等程序，並將能否複合利用、光電除役後恢復農用的可能都納入考量。

學界舉「地景鑲嵌性」概念，盼解套選址、生態補償難題

對於選址爭議，國立東華大學生態及永續科學跨領域研究中心教授孫義方建議將「地景鑲嵌性」納入考量，並建立地景尺度的生態系服務資料庫以作為考量依據。他指出讓異質性高地景彼此連結、鑲嵌，物種會在不同棲息地間移動，提供不同生態功能，強調我們需要透過光電板配置的設計，避免讓動物移動、覓食、趨避天敵或是植物傳粉、種子傳播因為光電板受到阻隔，或是因為光電板對於微氣候的影響而改變當地的物候或是對於居民生活造成衝擊。

孫義方特別指出從此邏輯來看，目前硬性規定「隔離綠帶」規格的生態補償，就顯得不一定有效於每個案場。同時指出應從申設流程的源頭法規要求業者採取生態友善的措施，讓案場在規劃階段就能夠納入學者與在地居民的意見。另外也指出現行非都市土地變更中要求30%保留空間，透過妥適的規劃留給當地的生物群落，而非僅作為道路或其他廠區設施使用。

孫義方說明，環頸雉靠著森林邊緣移動，圖左的光電設置方法將阻礙環頸雉至農地覓食，大面積光反射也可能導致蜜蜂無法協助農作物授粉，應考量地景設置成圖右，才有機會減緩相關衝擊。(圖/孫義方)

光電選址之路：生態議題在不同階段應由不同部會負責

經過三位講者的案例分享以及與各機關業務負責人長達兩小時的綜合討論之後，與會來賓對於建置生態資料庫協助光電選址頗有共識，但如何拿捏選址評估的具體標準，以及該由誰來把關標準則仍然缺乏共識。

除了目前作法--徵詢保育主管機關的意見之外，也應該在農變要點中納入生態保育的觀點，透過法規賦予把關權責，讓主管機關面對生態爭議時，能夠於法有據。

但值得期待的是林業保育署接下來將持續發展國土生態綠網，而現場的生態公會則提出棲地圖或許是處理開發爭議的另一個工具，地球公民基金會則關注相關的資訊，無論是國土綠網或是棲地圖能否協助光電選址、協調衝突，以及期待林業保育署能夠運用相關機制，在面對保護區外的開發議題時作為把關的工具。主責農地使用變更與容許的農村水保署則應該加強農變要點對於生態課題的把關，生多所預計今年年底將會發表西南沿海的鳥類調查資料，透過長時間累積的調查資料回答光電的設置是否對鳥類棲地造成衝擊，未來也會持續累積資料，提供光電政策發展參考。能源署期待的審查依據則必須先透過生態資料累積與整合得出；而後透過修正審查流程、許可核發等機制達成，在再生能源發展的壓力下，能源主管機關或許可以如同漁電共生環社檢核機制一樣，扮演發球的角色，主動建構出一個各方得以參與的機制，來面對光電設置在不同環境中可能造成的影響；而即將出爐的再生能源用地白皮書，是否提出面對生態爭議的方法也需要大家關注。

我們期待不同的部會之間能夠加強合作，加速生態基礎資料建置、補足法規缺口，並賦予保育主管機關更完善的權責發揮更多功能，將是各部門回應公眾對於綠能發展與生態保育價值的期待。

20230824 共享日光系列座談二--地面光電發展需要的生態資訊與保育機制。（圖/地球公民基金會）


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註1：農業發展條例第三條第10項農業用地定義：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：「指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地」，包括「（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。 （二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。」

本文為2023年11月22日獨立評論@天下投書: 賴品瑀/光電選址與生態衝突，到底該怎麼兩全？