農地治理新藍圖：從國土計畫到農政資源的永續規劃

宜蘭農村（地球公民基金會 提供）

《國土計畫法》從1997年首次提出構想，歷經近20年的醞釀與討論，2015年底完成立法，經過8年的準備期，「國土計畫」預計於明年5月正式上路，但在理應如火如荼審查「國土功能分區圖」的時刻，卻因「農地」的劃設、管理爭議，延宕國土計畫上路聲浪不斷湧現。然而，回顧「農地」治理的發展，可以理解此涉及的不僅是單一部門，而是至少橫跨國土管理機關、農業主管機關在土地使用、農產業相關等多如牛毛的法令、政策；要落實農地治理，需要的是相關部門的分進合擊、攜手合作。

法規繁多卻漏洞百出：農地多層定義與管制的挑戰

臺灣國土長期以來分為受《都市計畫法》所管的「都市土地」及現依《區域計畫法》所管的「非都市土地」。「都市土地」從日治時期就有市區改正、《臺灣都市計畫令》，並持續沿用至1964年公布《都市計畫法》，用以改善居民生活環境、促進有計畫的均衡發展。而佔全國土地8成的「非都市土地」則缺乏完善法制基礎的管理，並在戰後「以農養工」發展基調下，導致農業/農地成了產業發展結構下「被榨取的資源」外，亦使農工爭地情況加劇、農地快速流失且難以恢復。

在這樣的背景之下，政府在1973年公布《農業發展條例》（以下簡稱「農發條例」）、1974年公布《區域計畫法》，後續並逐漸完備相關子法，以「糧食安全」為首要的考量，透過立法的方式進行農地管理、嚴格限制現有農地轉用。

「農發條例」的公告實施，正式將土地管制正式化、條文化。 最初規範「農業用地變更為工業用地時，應先徵得農業主管機關之同意」；其後於1983年，修正為「劃定或變更為非農業使用時，應先徵得農業主管機關同意」。換言之，即便「農發條例」應是促進農地、農業發展，讓產官學投入農政資源，增加農民收入、利潤，卻在忽視農業/農地發展的多元想像下，打從農業發展立法開始，農地就一直被視為工業等各種發展的「儲備用地」，造成各界與農搶地、炒作農地，嚴重危機台灣糧食安全。

後勁溪上游至台塑仁武廠（地球公民基金會 提供）

另外，「農業用地」最初是指「供農用及與農業經營相關使用之土地」，意指農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之房舍、曬場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地，並以「使用現況」作為認定；但2000年「農發條例」修正，將「農業用地」的定義改以國土管理法規中的「土地使用性質應以依法指定供農業相關者」。

這樣改變的麻煩處是，「農發條例」的「土地使用性質應以依法指定供農業相關者」，在國土管理法規中會對應至不同對象。如受《都市計畫法》規範的「都市土地」是「農業區」、「保護區」。而《區域計畫法》及相關子法所管的「非都市土地」，則相對複雜許多，包含了11種「使用區」、19種「使用地」；其中，供農業相關的使用區，包含「特定農業區」、「一般農業區」、「山坡地保育區」、「森林區」等；供農業相關的使用地則包含「農牧用地」、「林業用地」、「養殖用地」⋯⋯等，作為供農牧生產、供營林、供水產養殖及其設施使用。（如下表1）

表1「農業用地」定義複雜，恐導致管理上的困難（地球公民基金會 製表）

另一方面，在《區域計畫法》公告後，於1975～1986完成的第一次「使用地」劃設，因採依據當時土地的實際使用情形來編定，也導致「非都市土地」的使用與管制走向以「使用地」為依據的「現況凍結」，未能有更積極的管理作為。更糟糕的是，2000年修訂《區域計畫法》增加了「使用區、使用地」變更的規定，等同開啟「任意變更」的大門，讓農地更迅速的流失、更嚴重的破碎。

20221221台南歸仁農地違章工廠（地球公民基金會 提供）

農地流失與治理困境：分類分級管理如何實現土地永續？

《區域計畫法》大開變更大門的情況下，「農業用地」的管理不能只靠「現況凍結」的方式，而是需要一套兼顧農地「質」與「量」平衡的管理系統。即便《區域計畫法》的「使用區」，將農地分為「特定農業區」與「一般農業區」，其中「特定農業區」為「優良農地」，經農業主管機關認為必須特別保護，因而原則上不會同意把這些土地變更為非農使用。

然而，《區域計畫法》以「特定農業區」與「一般農業區」作為農地分類分級管理依據，卻也忽視其他「使用區」（如：山坡地保育區、森林區）中的農地管理需求；同時，更有「農業用地」中未涵蓋「都市土地」農業區的重大缺失。

因此，囿於農地管理需求之下，2012年農委會（現農業部）制定了「農地分類分級劃設準則」，將「農業用地」區分為4類。2018年《國土計畫法》公告實施的「全國國土計畫」，也參酌此劃設準則，作為「農業發展地區」及分類的劃設條件，因此，兩者劃設條件幾乎相同（見下表2）。

表2 「農地分類分級劃設準則」與「農業發展地區」及分類劃設條件幾乎相同（地球公民基金會 製表）

依「農地分類分級劃設準則」劃設「2015年全國農地資源分類分級結果」與國土計畫「農業發展地區」及其分類的劃設條件幾乎相同，但平地農地的分類劃設結果（下表3），卻呈現出二者於「優良農地」面積有11.28萬公頃（40.99萬公頃-27.95萬公頃 -1.76萬公頃）的落差；反而國土功能分區中的「農業發展地區第一類」，與非都市土地使用區的「特定農業區」的面積較接近，皆在27萬公頃上下。劃設結果的並陳比較，著實值得進一步探究緣由。

表3 「農地分類分級劃設準則」與國土計畫「農業發展地區」及其分類的劃設條件幾乎相同之下，劃設結果的差異值得關注。(單位：萬公頃)（地球公民基金會 製表）

近期部分人士錯將11萬多公頃劃設差距，歸因於「國土計畫」將實質規劃權、劃設國土功能分區的任務下放到地方政府，且內政部未盡到積極把關的責任，等同是放任地方政府任意造成農地流失的結果，並以此為由，反對「國土計畫」上路。

他們卻無視地方政府對於土地使用現況的理解，才有助於更精準的劃設「優良農地」；且地方政府規劃權與管理權責的相輔相成，也使農地管理的課責更加明確，即地方政府需承擔農業發展、保存農地「農地農用」的責任，挹注資源把關農地變更、查處違規使用，以保障農民有更完善的農業生產環境投入耕作。

此外，中央的國土管理機關（內政部）、農業主管機關（農業部）的權責不同，因而有相異的「農地」治理範疇及目的，或許才是造成11萬多公頃劃設差距的關鍵因素。內政部為促進土地資源合理運用，強化整合管理以避免不相容使用所產生的衝突，讓全國土地永續的利用；農業部則為引導農產業的發展，因而有分類分級的需求，以分配農政資源的投注，投入更多農政、技術預算。因此，二者劃設結果的不同，正得以用來檢討內政部、農業部二部會農地管理的權責劃分，以進一步完善中央行政部門對於農地的管理制度，為農地生產環境帶來結構性改變，實現土地永續利用的目標。

捍衛農地多功能價值：農業永續發展的轉型路徑

理想上，農地治理應確保農地「質」與「量」兼具。而過往透過立法嚴格限制農地轉用，導引出重「量」不重「質」的結果，同時帶來了嚴重的反撲：歷年來《區域計畫法》增訂農地變更的相關規範、「農發條例」全文修正下，放寬農地農用的限制，也種下農地大量變更與違法使用的危機。此外，《區域計畫法》劃分的「特定農業區」、「一般農業區」，忽視「農業用地」中亦應涵蓋「都市土地」農業區的事實，顯示這分類方式無法作為農業主管機關奠基把關治理、農政資源投注的基礎。

即將上路的「國土計畫」，藉下放實質規劃權到地方政府，兼顧因地制宜的土地使用彈性；在導正過往《區域計畫法》下「非都市土地」任意變更與違法使用亂象，是依據「國土功能分區」及分類研擬土地使用管制、引導使用。其中，僅有經各級「國土計畫審議會」同意劃設為「城鄉發展地區第二類之三」的農地，得以在5年內開發為非農使用；也嚴格規範「農業發展地區第一類」供農業生產及其必要之產銷設施使用，並禁止或限制其他使用（國土計畫法第21條）。如此一來，在分類分級給予土地使用管理、引導之下，或許應更精確地進行「質」的管理，而非為衝「量」來犧牲/放寬了對於土地使用的管理。

另一方面，在「農發條例」的授權之下，農業主管機關以「避免影響農業生產環境之完整」作為維護農地「品質」的核心，是遏止農業用地破碎變更、守護農地「總量」的主要把關者；而農地「總量」涉及的是農業主管機關對於權責範圍、農政資源投注標的之認定，而不論是否有國土管理體制（國土計畫）的改革，「農業用地」的定義修正，應是刻不容緩的任務。同時，長年來飽受批評的容許使用、變更使用審查依據不明，即什麼樣的農地可以轉用、不能轉用的依據為何？也仍待農業主管機關積極進行進一步的研析。

農業主管機關近期還有更大的挑戰，來自於對「農地多功能價值」的回應。在「農地多功能價值」中，視農地於糧食生產功能外，同時具備有提供生態保育、文化景觀、生物多樣性等功能，農業部也已逐步研擬推動「農業堆疊式給付」；但在發展主義者的觀點下，「農地」的價值仍停留在「土地開發的預備地」上。農業主管機關如何在面對發展主義的壓力之下，分配農政資源的投注，以確保質、量兼具的農地作為農產業發展的基石，正在考驗著農業主管機關的智慧。