臺灣的空間民主化現場：對《國土計畫法》挑戰的觀察

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文/地球公民基金會議題部專員黃子芸

2025 年 04 月 11 日

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《國土計畫法》（以下簡稱《國土法》）以適性適地、永續發展為目標（中時新聞網，2024），在2015年12月18日於立法院完成三讀程序，2016年1月公布全文、5月發布施行，象徵我國國土空間規劃體系邁入新的階段。然而，《國土法》上路至今風波不斷。地球公民基金會（以下簡稱「地公」）則因長期關注國土不當開發、利用，轉而期盼《國土法》得以開啟「國土有序的永續發展」的契機，因而積極參與《國土法》的上路過程；也從中意識到，國土空間規劃體系的新階段，除了是期待對於國土規劃與利用有更永續發展的思維外，更關鍵的還有「空間民主化」的落實。

壹、《國土計畫法》如期上路的攻防戰

根據《國土法》第45條規定，國土計畫所建構的空間規劃體系將分為三階段實施。於法案發布施行時，第一階段為《國土法》施行後2年內公告實施「全國國土計畫」，第二階段應於「全國國土計畫」公告實施2年內（即2020年4月30日）公告實施「直轄市、縣（市）國土計畫」，第三階段則是再經2年（即2022年4月30日）作業，土地重新畫設、公告「國土功能分區圖」，搭配〈國土計畫土地使用管制規則〉等子法的發佈，《國土法》所建構的空間規劃體系才能真正上路。

惟地方政府於擬定「直轄市、縣（市）國土計畫」的審議、報請核定階段，2紛紛表示準備不及，因此，行政院於2020年提出《國土法》修正草案，並在立法院幾經討論、折衝後，讓「直轄市、縣（市）國土計畫」延後1年（已於2021年4月30日公告）、「國土功能分區圖」再延後2年，於明（2025）年4月30日正式上路實施（陳文姿，2020）。

然而，在接近內政部要求各地方政府遞交「國土功能分區圖」，以利內政部國土計畫審議會進行核定審議的今（2024）年6月30日的前夕，先是在3月12日的立法院第11屆第1會期的第4次會議上，馬文君委員對時任的行政院院長陳建仁提出國土計畫仍有許多缺失，因此建議在國土計畫還不周全前，暫緩上路。緊接著於3月19日又有陳亭妃委員召開記者會提到，《國土法》雖立意良善，但在配套政策不明的情況下，若草率上路恐將引發更多的民怨，因此率地方民代籲暫緩實施國土計畫（吳孟珉，2024）。而於3月22日，民進黨籍的立法委員吳琪銘等16人率先擬具「國土計畫法第四十五條條文修正草案」，提案「國土功能分區圖」作業期程再延長二年，其後於3月29日由立法委員馬文君等16人提出幾近相同的修法提案。後續在4、5月期間，則陸續有立法委員林思銘、許宇甄、呂玉玲、陳超明、蔡易餘、丁學忠、張嘉郡等進行修法提案；直至本文截稿為止，已有11案提案通過立法院一讀程序，正交付內政委員會，等待委員會排案審查中。

面對立法院不分黨派突發起的暫緩實施國土計畫的要求，地公基於長久以來關注國土不當開發、利用（如：農地違章工廠、花東地區觀光遊憩開發個案等），對國土、農地持續破碎的擔憂，故立即展開國會遊說，期待立法委員們透過討論後，有機會能理解地公為何看重國土計畫如期上路後可帶來的「國土有序的永續發展」。同時，也在與委員的互動過程中，理解到修法提案背後所欲傳達、來自地方的對於既有土地使用權利可能受損的擔憂，因此，地公藉著狗兔雞花小家庭搬新家的比喻，製作國土計畫懶人包（地球公民基金會，2024a），讓民眾也有機會瞭解國土計畫是什麼；另一方面，也透過Facebook專頁，釋疑國土計畫上路不會影響現存、既有的合法使用。

而在行政院有意於4月1日召集各地方政府討論《國土法》的消息一出後，則有來自學界的連署（公共論壇，2024），呼籲極端氣候下國土計畫不應再推遲，並表達推遲實施國土計畫恐加劇國土利用失序失控的擔憂。地公亦於會議前夕聯合關心環境、國土有序發展的公民團體，發出「國土計畫的困境，一延再延不是解方」聲明（聯合聲明團體，2024），特別指出國土計畫的實施是重新建構國土秩序的開始，其中，不得隨意進行個案變更，對於守護農地邁向國土永續更是至關重要；也提到現階段國土計畫上路的困境，地公認為是在執行過程中，政府採取消極抵制態度、放任不實消息散佈的結果，因此提出「三大訴求！中央地方齊力推動國土計畫上路」，並要求縣市政府檢討其短視近利的利益考量，積極推動國土計畫的空間治理，也應面對社會上的各種錯誤國土資訊，向民眾傳達、宣導正確的資訊。

4月1日的行政院政策溝通會議雖未作成國土功能分區延遲上路的決議（蔡雯如，2024），但遺憾的是，這場「延宕《國土法》實施」的角力大戰，直至今日仍未有消息的跡象，而僅是將焦點從立法院的修法轉移為「由地方包圍中央」的杯葛行動——各地方政府（及首長）反在行政院溝通會議之後，以更大的媒體聲量持續提出暫緩實施之要求（江良誠，2024；陳雅玲，2024；羅盛水、黃春繽，2024）。而細觀地方政府於此時提出的說詞，也已改以國土計畫有諸多不完備為外衣，實際包裝的是，以國土計畫的推行將阻礙地方發展為由，要求推翻地方政府自行擬定且已經中央核定的「直轄市、縣（市）國土計畫」，進而希冀在國土計畫上路持續延宕之下，繼續擁有任意變更土地的圖利空間。

如此顯見的是，倘若我們的民選官員仍僅沈迷於與其他城市及其周邊地區競爭資本投資，以及這些投資允諾的工作和稅收，將經濟發展抬高到地方政府的主要職能，以配合推出的相關措施來支持投資者、減少監管限制，並忽視國土規劃、管理成長的重要性，僅企圖使規劃關切服從於資本的需要（錢伊玲、王志弘，2023），那麼不僅是《國土法》的上路恐遙遙無期，包含了《國土法》欲達到的適性適地、永續發展目標，以及地公「國土有序的永續發展」的願景，也有如癡人說夢一般。那麼，在這樣的情勢下，或許應回到空間規劃存在的核心價值論述，來建構社會共識；也唯有讓國土規劃、土地使用的權利與土地利益脫鉤（並與有序的永續發展銜接），才有機會讓我國的國土空間規劃體系有足夠的底氣踏入新的階段。

貳、「空間規劃」與「民主」

空間規劃專業興起於人類聚落的產生與規模的擴大。因聚集規模經濟所帶來的共同使用的需求，及分類集中使用的需要，形成了對於土地使用資源進行合理公平的安排、誘導有秩序的永續發展的規劃動機（孔憲法、林峰田、黃萬翔，2003）。也因此，公共規劃中深嵌著一個假設，即人在各實質面向上彼此依賴，因而需公共的共同關注（錢伊玲、王志弘，2023）；其中，空間規劃專業特別關注的是空間構成的外部性影響，並試圖制定遊戲規則（制度、計畫）來規範或引導空間創造的過程，以保護廣泛的公共利益（理查，2015）。

但，傳統空間規劃專業實踐中的「藍圖式」思考，本身卻是有違民主精神的專業威權態度（林穎資，2023）。政府希冀藉由規劃手段，有計畫地發展建設、對土地使用作合理規劃，形成由規劃師以專業能力引領、規範空間朝向既定發展目標。以臺灣為例，戰後城市規劃系統興起於戒嚴時期，城市發展的權利義務始終由公權力把持（理查，2015）。除被認為體現了國家的集體主義和計劃經濟外，還有將空間決策的權力交付專業系統，也就如同民主政體交付代議政治一般（理查，2015），專業者被期待成為政府與人民之間的橋梁，要代表民意，更須要以國家、社會的利益為基礎行使規劃的權力。只是如此一來，一旦專業人士有意或無意地操控，將形成專家霸權或獨裁；而若專業人士的熱忱、專業遭政治力量的誤會或抹黑，則將導致專業無法發揮。正如對許多政治左翼人士而言，1950和1960年代的社會動亂即顯示，奠基於專業知能之理性的規劃與政策制定是不民主的，它主要用來服務掌權者的技術需要。而在我國《國土法》的推動上，也可看出空間規劃在地方政府內的制度地位被置於經濟發展和商業利益之下，又在共同利益被定義為經濟成長，且將成長利益的分配交給市場之下，造就了公共規劃不再服務每個人，而是只服務少數人的情況（理查，2015）。

因此，規劃要能成功，政府（代表公眾的機構）就得民主；更重要的是，公共規劃若要有正當性，就不只是需要政府批准，它還需要是民主的、具參與性的。同時，民主參與也才得以給予澆熄專家暴政氣焰的機會，為規劃抵擋寡頭政治（理查，2015）。由此不難看出，「空間規劃」與「民主」間的相輔相成關係。此外，或還意涵著，當臺灣邁向社會民主化的過程，空間民主化也應是其中重要的一環及關鍵的指標。

參、《國土計畫法》意涵的空間民主化變革

規劃要能成功、具有正當性，就必須是民主的、具參與性的。而隨著規劃理念的轉變、民眾意識的興起，「民眾參與」在空間規劃的過程中不斷地被強調，規劃思潮也逐漸從「為民規劃」（planning for people）而「與民規劃」（planning with people），甚至「由民規劃」（planning by people）（孔憲法、林峰田、黃萬翔，2003）。即便在《國土法》中尚未有「由民規劃」的意圖，但卻也相較於現有的《區域計畫法》，有更完善的「與民規劃」的設置，包含了在各級國土計畫擬定前，有「應邀集學者、專家、民間團體等舉辦座談會或以其他適當方法廣詢意見，作成紀錄，以為擬訂計畫之參考」；3擬訂後送審議前的公開展覽及公聽會等。4

當參與變得重要，下一步須考量的即是，如何藉由規劃建構對話平台、由專業者拿捏各方的立場分寸，促使相互理解與折衝，並進一步想像在各種情形下未來城市變遷的可能性或是負面衝擊，形成不完美但彼此可以接受的政策共識或空間規劃設計方案（理查，2015）。因此，在《國土法》中，也提及「各目的事業主管機關興辦性質重要且在一定規模以上部門計畫時，除應遵循國土計畫之指導外，並應於先期規劃階段，徵詢同級主管機關之意見」。讓空間計畫有機會不再只是服務特定目的/部門的使用，或是為了控制發展的不良後果，並在資本主義的過度行徑後「收拾殘局」（錢伊玲、王志弘，2023）。

此外，於國土計畫體制中，還有規劃主體的改變；也就是規劃權逐漸下放、讓規劃回歸地方的自治權利。即便《國土法》業已提供了國家空間規劃制度的體系框架式與價值，並於「全國國土計畫」訂下全國國土永續利用的管制策略與基本原則，但實質的空間計畫，以及現實中每筆土地所屬功能分區的指認，仍是交由各直轄市、縣（市）政府以其自然環境條件、城鄉發展願景等，擬訂「直轄市、縣（市）國土計畫」，並劃設「國土功能分區圖」引導合理的土地使用。同時，考量就現代社會的民主運作及人民參與公共事務的場域，縣市規模顯然還是過大（黃武雄，2009），民主參與容易流於形式，因此，在「直轄市、縣（市）國土計畫」之下，另有「鄉村地區整體規劃」，以鄉鎮市區為規劃主體，來正視鄉村規劃的需求，並面對、回應鄉村發展課題。

綜觀而言，《國土法》的立法價值、制度設計，正反映了我國空間民主化的需求，也為此邁出至關重要的一步。

肆、對《國土計畫法》挑戰的深層觀察

《國土法》的施行，一方面帶來了空間民主化的機會外，卻也可見在上路的過程中，面臨到各種民主化的挑戰，並招來了種種「反民主」的亂象。在地方政府、民意代表企圖延宕《國土法》實施的各種作為外，最嚴峻的挑戰，或許是來自封閉教育與媒體、地方勢力炒作的「主流民意（價值）」（黃武雄，2009）。地方政府（及地方首長、民意代表）在地方及新聞媒體上，無顧農民權益不變（張瀞勻，2024）、農業發展地區享有的農業部堆疊式給付政策補貼（游昇俯，2024）等，來自中央部會的資訊澄清，一再錯誤傳遞「農地被判死刑」之說詞（陳俊華，2024；陳淑娥，2024），引發「國土計畫要把農地使用方式限制住（導致農地價格低），並導致世世代代農民子孫就只能種田，永無翻身機會、「土地投機利益至上」的民意焦慮。因此，坊間已有股鼓吹民眾盡快賣掉農地，或申請變更土地用途的聲音，意圖壓線完成土地變更程序更是時有所聞（游昌樺、侯俐安、季相儒，2024；謝易晏，2024）；甚至，在Facebook公開社團「監督國土計畫訊息平台」中，亦可見有同樣焦慮的民眾提到「有農地的網友自己要留意自己農地被分到第幾類，這影響世世代代的農家子弟是否能富起來」的誤導性言論。此正呈現了，臺灣社會對公共議題進行理性思辯力的不足，導致屬於公共事務的國土規劃相關討論，仍大多停留在自掃門前雪的思考模式，造成追求私利（特別是土地利益）的動機成為多數暴力的溫床，並反而壓縮了《國土法》帶來的空間民主化的討論空間。

此種追求私利的動機，也容易產生相應的民意代表作為其政治代理人，擠壓了地方為主體的發展模式討論。如立法院第11屆中國國民黨立法院黨團總召集人傅崐萁，於第1會期時直接透過立法提案的花東交通三法（分別為《環島高速鐵路建設特別條例》、《花東快速公路建設特別條例》、《國道六號東延花蓮建設特別條例》）。提案因與花蓮地方社會背景有深層的緊密相連，也反映了地方對大型公路和觀光建設等的發展渴望，因而出現這類民意代表在政治上的操作空間。此三個提案除被指出有立法凌駕行政權、排擠其他建設之虞外，就空間民主化的觀點，更值得點出的是，其立法手段粗糙，無視應有的可行性評估、環境影響評估等程序，等同是將個人意識凌駕於國家規劃體制及整體國土規劃之上（謝君臨，2024），無視土地使用資源是否有進行合理公平的安排、誘導有秩序的永續發展，更遑論實踐「與民規劃」、「由民規劃」等「民眾參與」的理念。

此類挑戰，需要公民社會展開行動反制。這不僅是對於政府不當的公共建設、開發的擔憂，更是對臺灣的空間民主化現場的最深層關注與回應。為此，地公積極於青鳥行動現場發送「交通三法大錢坑-六大爭議」傳單，並發起《跟花東一起站上台灣民主前線》連署，並提出2大呼籲：1、國會撤回交通三法，勿排擠真正迫切的基礎建設經費；2、政府正視東部震災後受創的觀光產業及各項社會發展。5月29日亦於立法院召開記者會表達「實質解決地方需求、撤回虛妄交通三法」的心聲（地球公民基金會，2024b）；說明交通三法已壓縮了重大建設的公共評估及公眾討論空間，但地方的真實需求應被細緻討論，而非粗暴提出霸權法案，並再次重申「重大建設應遵循程序，花東發展要腳踏實地」。近期，地公則是再度回歸到地方，邀請花東在地人與關注花東的民眾，透過客廳會的舉行，共同探討台灣需要怎樣的東部建設，並期盼再次創造地方公共意識、公民參與的高峰。

伍、結語

一直以來，許多在意土地正義或空間秩序的人對《國土法》寄與厚望，但在此必須指出，《國土法》本身無法成為一切土地爭議的單一解答。《國土法》僅是框架式與價值指引的立法，其內涵仍待各面向的執行來充實。除了中央權責下的子法規制定，「全國國土計畫」訂下全國國土永續利用的管制策略與基本原則後，實質的空間計畫，以及現實中每筆土地所屬功能分區的指認，仍是交由各地方政府擬訂的「直轄市、縣（市）國土計畫」與「國土功能分區圖」來落實。這是一套仍充滿變數的架構，中央與地方投入的努力以及執行效能，都會影響《國土法》後續的作用。

我們期待《國土法》引領台灣土地適地適性地發展。在規劃權力下放後，各地方政府掌握了地方發展規劃大權，卻也面臨了地方政治上長期由地方派系把持，除了缺乏治理願景，導致地方發展頻頻走鐘，同時也壓抑了從在地孕育出新政治可能性；另一方面，囿於公眾對公共議題進行理性思辯力的不足，導致對屬於公共事務的國土規劃，仍大多停留在自掃門前雪的思考模式。因此，若要《國土法》發揮效用，除了應確保如期上路之外，空間民主化更不可或缺的是民主深化的公民力量。而在國土計畫即將全面上路的此時此刻，應透過良性的討論思辨，尋求各方觀點的最大包容可能，降低追求私利（特別是土地利益）的動機成為多數暴力的機會。

後記

本篇主文完成於2024年的年中；而在2024年的最後一天，出現新一屆的國會殿堂中所罕見的「藍綠共識」——《國土法》修正條文於立法院完成三讀，將「國土功能分區」延後6年，最遲要到2031年「國土計畫」才會全面上路。但就《國土法》屢次遭遇修法展延的情勢看來，更像是將「國土計畫」及我國的空間民主化放入無期徒刑的大牢之中，上路之日遙不可及。

而其中更值得關注的是，面對帶有空間民主化標幟的《國土法》，其修法歷程中的種種不民主行徑。除了主文提及，部分地方首長、民意代表及立法委員，為鞏固地方特權、變更土地用途並從中圖利，持續散播不實訊息、造成民眾恐慌，以民主之名，行摧毀民主之實外；在立法院內的《國土法》修正過程中，更是「沒有討論，沒有民主」。

《國土法》修正條文雖經立法院內政委員會逐條審查（11/21）、召委協商（12/26），但涉及國土計畫上路期程的第45條修正條文屢因提案版本高達27案而直接保留協商，最後，卻在直至排入立法院院會議程前，都未經院長協商程序，也未曾有過審慎的評估與討論，甚至沒有明確可供表決三讀的修正條文版本。期間的插曲還有，國民黨籍立委許宇甄、張嘉郡試圖趁亂以假資訊混淆、提出備受爭議的「農業權入法」逕付二讀，企圖搭上《國土計畫法》的修法列車；所幸因爭議過大，最終於院會中由委員撤回提案。

而於12月31日院會中，有關國土計畫上路期程的第45條修正條文，三黨團皆以臨時提出再修正動議的方式分別提出表決版本，讓行政機關與關注修法的專家學者、民間團體都無法事先掌握條文內容，甚至沒有機會討論，修法可能造成的影響、是否有相關配套等等至關重大的問題。如此明顯架空立院內政委員會審查條文和黨團協商的功能，與「委員會中心主義」原則不符，更是與公民社會所欲追求的民主討論大相逕庭，對於我國民主的傷害，也是在推動《國土法》的空間民主化過程中，不可忽視的一筆。