難以解決卻不可忽視的「國土議題」

1997年位於汐止山坡地保育區的巨大老丙建——林肯大郡——八棟大樓坍方，至少20人死亡；2008年，在眾人驚呼之中，廬山溫泉綺麗飯店順著洶湧大水沖刷應聲倒下；2009年，莫拉克颱風重創南台灣，小林村在大規模土石崩塌下滅村；災害並不因此停歇，氣候變遷來勢洶洶，2021年台灣面對56年來最嚴重的乾旱，產業與生活都亟需轉變因應......

面對這些災變，我們到底該如何準備，才能增加調適的籌碼？國土超限利用與違規使用持續發生，民間團體將解方寄託於上位的空間計畫，希望透過國土規劃來解決失序的現況使用。

森林變崩塌地，嘉義縣阿里山鄉太和村檳榔茶園混種極大崩塌山坡（台南社大 提供）

好的國土規劃，能解決資源分配不均、縮減城鄉差距與加強國土保育，舉凡地價飆升、缺地、缺水與能源調配等，都與國土規劃息息相關。2015年，在立法院難產20多年的《國土計畫法》終於三讀通過，民間團體滿心期待國土計畫終於能一掃過去《區域計畫法》時期的土地紊亂使用。但地球公民在追蹤國土計畫的六年間，遺憾地發現，再現行制度下，許多國土計劃依然無法解決某些環境問題。

國土計畫之所以眾人期盼，是《國土計畫法》的通過終於讓國土計畫成為最上位的法定空間計畫，更有強制力。另外，也解決了《區域計畫法》時期存有的「用地變更突破分區管制」制度性問題，國土計畫之後會透過使用許可制，從此避免農業區內開闢大片工業用地；還有，明文要求部門計畫會同空間計畫主管機關規劃，期望解決部門計畫強勢輾壓空間計畫的問題，如大埔事件。

國土計畫不只是紙上畫畫，是包括水資源、產業、交通、居住、保育所有計畫和空間規劃的競合、協調與決定。（傅志男 攝）

民間團體期待透過有法律指引的國土計畫，能更重新合理分配資源與開發。然而現況下，國土計畫卻仍難以達到合理分配資源的目標，如積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星發展，尊重及保存其傳統文化、領域及智慧。

舉例來說，農地違章工廠和礦場，都仍以現況編定的邏輯處理，讓工廠與礦區（指礦業法中的礦業權範圍）生生世世地繼續存在，主管礦石開採的《礦業法》與主管農地違章工廠的《工廠管理輔導法》，分別以特別法之姿凌駕國土計畫，破壞完整農地、山林並與傳統領域持續衝突，架空《國土計畫法》永續經營國土的精神，從此來看，部門計畫實然上仍掌握國土的變更大權。

鹿港頂番婆違章工廠散佈農間，農地宛如破布一張。（傅志男攝）

還有，《海岸管理法》雖是特別法，但長期失靈之下，反而造成台灣沿海岸的國土治理真空；另外，使用許可限制了變更產業用地的機會，反而造成各地方政府在未有明確的發展定位下，使勁圈地，保有未來變更用地的可能......

這些環境問題並非不能調適，政府各部會更應該設法思考各方皆能接受的解方，否則國土計畫將會失去本身訂立的意義。從現在開始，國土計畫已經與我們生活密不可分，就在今年4月15日，各縣市國土計畫已經核定，為每一寸國土訂定至少五年以上的發展規劃，在這歷史性的一刻，藉由國土計畫的機制去看看那些目前國土計畫難以解決、但卻不可忽視的「我們國土的議題」。

本文為2021/4/23 眼底城事投書｜國土計畫不能解決的問題