5/26【講座側記】農地工廠收納術（詳盡版）
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在台灣有許多人關注著農地資源的保護，而處理農地工廠，是我國持續在著手推動的議題，除了就地合法之外，這些工廠可以搬去哪裡？農地上的違章工廠是否要有嚴格法規，或促使其搬到工業區(群聚地區)的誘因，這些都可能牽涉到產業面、組織上的問題。一般的想像是群聚優於單點，但園區開發是否具備可行性或是符合想像，能成功地降低農地破碎劃的問題？
今天「農地工廠收納術」的講座，邀請到成大都市計畫學系閻永祺助理教授、台中市都發局企劃科江日順科長、台中市經發局工業科潘守蓮科長、經濟部中部辦公室李信榮專委以及內政部營建署朱偉庭簡任視察，從土地面、產業面以及綜合的角度討論群聚地區議題，從劃設原則、開發到推動的經驗與未來期許，讓大家對群聚地區有更具體的想像。
黃子芸研究員：檢視群聚地區的原則與問題，並借鏡國外經驗
我們會從群聚地區的認定、開發和管理建立起今天的討論架構。群聚地區的認定可以分為兩個系統，第一是經濟部的定義為「面積達5公頃，工廠使用土地達20%」；另一個是在核定的縣市國土計畫中，劃定未登記工廠聚落區。
但藉由實際的調查，發現仍有大規模農地在群聚地區裡，對這兩種互相衝突的土地利用型態，政府需要再重新檢視劃設的原則。也就是群聚地區在處理的是供給工業發展的土地，同時抑制農地流失的界線。
要使這些違章工廠違法的外部成本內部化，不只是依靠零星的土地使用變更或申請特定工廠登記(以下簡稱特登工廠)[1]，有了群聚地區的選項後，更需要政府妥善地引導，協助群聚地區外的工廠移入，並提供必要的資金協助和解決土地需求，進而能減少零星分布造成農地破碎化。
在我國尚欠缺開發管理的機制下，可以先借鏡國外的需求。例如日本對於工廠造成的汙染，積極思考整體性解決方案，並跨部會成立了「公害防止事業團」，提供廠商資金和技術的協助，設置廠商之間的共同污染防制設施，確保工業用地的前提下進行適宜廠址評估，且促成集體搬遷。
因此地球公民基金會對於這項議題的期待，是國土與經發單位能夠跨部會合作，因為除了土地劃設與變更，群聚地區的開發更應兼顧整體產業發展，評估轉用的合理性與必要性，並發展出產業政策引導的配套措施，更能扣合群聚地區規劃的初衷。另外，我們也希望政府能妥善利用納管輔導金[2]，作為群聚地區開發管理的資金來源。
閻永祺老師：群聚地區對於零星工廠管理具備相當的重要性
在現行規範之下，不管是位於都市或非都土地的未登記工廠已存在許多途徑能夠進行土地合法化。若是在都市計畫區範圍內要變更為特定工廠專用區，需要走的是主要計畫變更的處理流程，需經過中央審議，行政程序較為繁瑣；而位在非都市計畫區土地若是要變更為工業區，擬具開發計畫後在地方政府就有權限審議，較缺乏群聚的誘因。值得思考的是，零星存在的工廠若在一個區域已具備群聚樣態，但仍選擇個別合法會造成什麼問題 ，例如耗費大量行政與管理成本，在環境上可能產生較多負面影響等。因此群聚地區的規劃就是聚集管理的手段，不僅限制未登記工廠繼續在農地上擴張，更提供了周圍工廠新的區位選擇，減少環境污染與管理成本的外部性。
從產業的觀點來看，群聚基本條件就是要有一定的經濟基礎，包括人力、技術、資金、資源取得等， 必須使用這些要素去支援產業並驅動產業。現行的法規對於群聚地區認定較偏重於量的原則，而近年來推行的國土計畫規劃手冊就有納入區位與產業發展的考量。儘管如此，農地違章工廠個別狀況是相當紛雜的，在群聚地區的認定與劃設仍有許多問題要解決，且政府與業者考量的方向不見得相同，未來仍有許多努力的空間。
江日順科長：須審慎考量群聚地區劃設的成本與可行性
台中市的未登記工廠因住商發展而座落都市的邊陲地帶，群聚的狀況主要分布於大里、太平、烏日、霧峰、豐原。潭子、大雅、神岡、西屯之都市農業區，而目前有申請納管與核發特登工廠已具備一定家數。依據國土計劃地指導事項，這些工廠可依循兩種途徑達成土地合法，零星類型使用工廠輔導管理辦法，而群聚類型則可以思考規劃成產業園區。一旦要規劃產業園區，就亟需政府與業界的整合，並且要扣合經發單位所期望的產業特色。
「大里夏田」是一個具代表性的案例，因為早期就被認定為受污染場址，在102年就開始規劃使用產創條例[3]來開發工業區，是全台第一個使用此種途徑的開發案，如今則是產業型新訂都市計畫案，並使用區段徵收[4]的方式取得土地，預計提供70%的土地給未登記工廠使用。但後續要面臨的關卡重重，除了最基本的都市計畫審核，還因為具備一定面積，需要經過環評檢核與排水計畫，更牽涉到區域內的農地變更。此外，區段徵收也面對土地徵收審議小組的檢核，要符合徵收的公益性與正當性等，其中利害關係人的參與更是不可缺少的一部份。
潘守廉科長：群聚地區的規劃需要單位彼此配合
經發單位進行了多次公眾溝通，發現農民對於此議題的想法不相同，例如有些人覺得農地開發是一種剝奪，也有希望加強農地利用率的聲音。目前評估要大面積變更，可能就是除了農五的都市計畫區，或是農地變更要求的三公頃，不過如此一來會不會因為這個變更的開發行為犧牲周遭的農地或綠地值得關注 。
關於台中大里夏田地區的工廠類型是以傳統手工業和零件業為主，會有電鍍金屬需求因此造成汙水排放，使之早期就被列為汙染整治場址。即便經過四年的整治以解除，在當時區域計畫法的討論就認為此區已不適於農耕，因此 今才會將 200多公頃的土地規劃為產業型都市計畫區，由經發局用產創條例 進行工業區的報編。由於劃設面積較大且涉及許多私人土地，因此採用區段徵收，近年也花了很多精神在處理陳情與土地規劃事宜，也訂了處理的原則，例如承諾將汙水回收率達到90%、綠覆率超過60%、透水率提升為72%等。
相同的，未來若開發群聚地區，也必須在規劃時納入一定比率的未登記工廠，也要規劃隔離綠帶，並注意區域的綠覆率、透水率，也對工廠的回收水再利用提出想法。因此群聚地區內部需要額外規劃建設的公共設施，都需要資金 投入。此時，在零星個案輔導時的納管輔導金，將要專款專用在群聚區域的管理上，也算實踐外部成本內部化的設計構想。
產業發展與土地利用的相關部門就像樹葉與土壤，好比經發單位會把樹枝修剪好看，但無論如何都需要有一片土地來讓樹木生長，因此單位間彼此互相配合對於群聚地區的開發與規劃是相當重要的。
李信榮專委：利用示範地區來拋磚引玉
零星的特定工廠若以滿足建蔽率容積率、隔離綠帶等條件，申請用地變更使用地合法化是相對方便的。因此群聚地區還是應該由公部門來主導較為合適，例如國土計畫城2-3就有儲備發展用地的概念。現在規劃專款的經費會用於特登工廠的輔導，也另外盤點全國劃設城2-3的區域，提出6個示範地區來進行群聚地區的規劃，並利用納管輔導金補助地方政府進行汙水排水的工程。
朱偉廷視察：從國土規劃的觀點下鼓勵群聚
工廠管理輔導法(下簡稱工輔法)的精神在於輔導105年5月20號以前存在的工廠能夠就地合法，但在整個國土規劃的觀點是希望工廠能夠群聚，更希望在城鄉發展地區進行相關規劃。
原因有三：第一是保持整體規劃的核心，如同國土規劃是由上而下進行，對於群聚地區的劃設也是由政府主導，讓之後的維護管理較為方便之外，整體規劃更是防止散亂、蛙躍式開發的一種手段；第二是群聚地區具有完整的公共設施，如汙水、垃圾處理和活動的空間等，較有利於資源整合，對於減少行政與管理成本有很大幫助；第三則是在群聚地區內的規範20%給予既有工廠使用，剩下的土地應該要吸納未登記工廠，包括無法獨力完成合法的工廠，從而降低農地破碎化的情形。
群聚地區劃設的考慮因素，除了經濟部的定義外可以觀察縣市國土計畫的內容，劃設會取較完整的範圍，考慮密度、交通與周邊的關係。但每個縣市 作法不一，有的縣市可能只有框為未來發展地區，未來國土計畫實施後，恐怕 就無法如城鄉發展推動群聚，且後續推動的效果取決於縣市的量能。
至於整合的問題，個別廠商較難以負荷土地整合所需的成本，這部分就一定要政府介入；再者，群聚地區的推動上，並不是使用較為熟悉的工輔法，而是產業創新的路徑，有別於各縣市過往皆以工輔法處理未登記工廠的議題，目前地方政府沒有去思考群聚地區的規劃與可能性，因此這兩種法系之間需由經發單位來整合；最後合作的概念，就像前面講者所提，是要建構在工業主管機關與土地主管機關的合作，且可以就把劃設的城2-3先行推動，先起個頭之後再慢慢調整，會是一個著手的方向。
結語：整體規劃的想像與合作
本場講座以台中市大里夏田地區為例，擴展出群聚地區的討論。未來各縣市推動群聚地區採用只租不售的方式，除了能降低工廠進駐的門檻，也要平衡開發的成本基金。此外，為了配合縣市政府的產業發展藍圖與考慮區段徵收、整合土地和重新規劃的成本，對於進駐的工廠類型、數量與面積也會加以限制，例如禁止附加價值較低的產業。而對於工廠可能有搬入搬出的情形，土地租售流動的規則也尚須更明確的法律規範。
對於現行收取納管輔導金的使用也應該要更具備彈性，尤其是讓地方政府因地制宜做決策，除了輔導個案合法外，更要思考群聚地區的可能性與管理手段所需要的資金。講者們也一再強調跨部門的整合與政府實施的決心，並提供誘因使工廠進駐，如公共設施的規劃、只租不售的彈性、上下游聚集節省成本等，甚至也可以簡化環境與土地合法的規定。
今天的講座可以發現公部門、私部門、學者看待開發的方式不盡相同，但對於群聚地區作為收納農地工廠的想像，都是需要政府更具體的引導、調查與規劃。
註解
[1] 為促進產業創新，改善產業環境，提升產業競爭力而生的法律，中央主管機關為經濟部，各縣市則是地方政府
[2] 政府基於都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要，對於一定區域內之土地全部予以徵收，並重新加以規劃整理後，由政府取得開發目的所需土地及公共設施用地
[3] 申請納管的違章工廠繳交的是納管輔導金，執行工廠改善計畫
[4] 所謂的特定工廠登記，是依照工廠管理輔導法所推出，為了幫助現有未登記的工廠能有合法途徑，有效輔導現在農地工廠、未登記工廠可開始進行納管，並於特定工廠管理條例開始之後，3年內提出改善、10年內取得特定工廠登記、20年內輔導就地合法化。