國土計畫幼幼班－適地適用是什麼？

《國土法》的精神「適地適用」就是要讓「對的東西擺在對的位置」。首先是要盤點全國國土的性質和土地利用現況，這包括土地權利，土地使用目的，和在土地上使用的行為，再加上我們對未來生活的發展想像。接著著手劃定哪些事務適合在什麼樣的土地上發展，依此設定土地的「功能分區」，例如哪些地區適合發展農業？哪些地區基礎建設和都市化程度適合發展為城鄉區？哪些地區因環境資源必須被保存而須劃為國土保育區，甚至在劣化的地區要進行國土復育？海域上的使用行為則劃為海洋資源區。

私人財產與自然侵害

「我阿公以前就在海邊種田，所以我的地在海邊，現在海岸倒退，很危險哪，政府應該要來丟消波塊！」
花東海岸面臨海岸侵蝕、氣候變遷等問題，屬於暴潮溢淹/海岸侵蝕區，於是常見海邊堆置消波塊或堤防等人工設施試圖減緩海岸侵蝕、私人土地流失的現況。雖然，人工設施是否有助於減緩海岸侵蝕仍有疑慮，但由此可知，花東海岸的農作、建築等私人財產、極容易受到自然的侵擾，基於這樣的區域特性，花東海岸的土地管制利用，必須通盤考量氣候變遷、海岸侵蝕、暴潮溢淹等問題，並以此特性來規畫適合的土地使用方式。當我們實際考慮土地特性與實際使用行為，就會歸納出不同的分區與使用原則，即便都是海岸，也可能在國土計畫法下處於不同細緻分類，與因應不同使用指導原則。

發展行為與合適區位

「花蓮不是要發展觀光嗎？我買了這片山坡地就是要投資開民宿，但仲介跟我說國土計畫法有影響，難道不能蓋了？」
花東地區因擁有豐富的自然景觀與資源，有利於發展觀光產業。然而，為了坐擁海景第一排，將旅宿業蓋在海岸邊，便會面臨前述海岸侵蝕、自然災後侵擾的問題。「全國國土計畫」的目的，是為了「適地適用」，依照土地性質，配合國家尺度及縣市政府尺度的長遠發展規劃，將對的土地使用方式擺放在對的位置，以確保國土永續。錯誤使用土地的方式，諸如知名的美麗灣、杉原棕櫚開發案，便是花東海岸常見將建設開發擺在錯誤區位上的經典案例，大量體的建築物蓋在環境敏感區位，不僅導致不可回復的環境傷害，也增加民眾生命財產的風險。因此，發展觀光產業當然可以，但是必須依循國土功能分區的禁止和容許使用項目，以對資源減損最少、同時保障人民財產安全的前提下，合理使用土地。

特殊背景的因地制宜

「部落的生活你懂嗎？這麼多法律、規則，會不會改變我們本來就好好的樣子？」
此外，花東地區最豐富的原住民文化，也有其相應的土地使用方式。近年來，隨著原住民族文化和權益日漸被重視，尊重文化多元性的土地使用方式也有了一絲曙光。在全國區域計畫中的「特定區域計畫」定義已指出如原住民、離島、海岸等特殊議題，可以特定區域計畫處理之。內政部也將「無法依現行法令規定具體落實（現行空間計畫體系或土地使用 管制法令規定無法達成者）」納入特定區域計畫。而《國土計畫法》第3條也明確定義「特定區域」為「指具有特殊自然、經濟、文化或其 他性質，經中央主管機關指定之範圍」。簡單說，原住民族有其傳統文化和資源利用方式，且各族群間充滿多樣性。因此，「原住民族特定區域計畫」能以部落為主體，自力建立管理空間與土地基礎，不再限於被動受到管理。以部落為主體、認定土地使用範圍、盤查資源以及擬定管理計畫….並不容易，卻是個落實對原住民族生活方式與空間利用尊重的契機，請參考鎮西堡案例

國土功能分區及其分類劃設之目的，是基於保育利用及管理之需要，根據土地資源特性，劃分為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區。另外考量環境資源條件、土地利用現況、地方特性及發展需求等因素，在符合本法第 20 條國土功能分區劃設原則下，予以劃分其他必要的分類，以利適當的土地使用管制。
四大功能分區分別為

• 國土保育區：係為國土保育及保安的目的，國土保育地區將依據保育程度予以劃分不同分類，以進行適當土地使用管制。
• 海洋資源區：海洋資源地區係以規範用海秩序為目的。由於海域包含水面、水體、海床及底土等立體空間，故同一範圍具包含多功能且可重疊使用之特性，除實施都市計畫區及國家公園區外，其餘海域均劃設為海洋資源地區。
• 農業發展地區：係以提供農業發展使用，其中農業包含農、林、漁、牧等不同產業型態，參照農地生產資源條件予以劃分為不同分類。
• 城鄉發展地區：依據都市化程度及發展需求加以劃設，並按發展程度，予以分類。

四大功能分區的劃定，對應到民眾的擔憂，正好凸顯現況盤點的重要性。當我們了解國土的屬性，使用現況之後，就可以依照全國國土計畫第九章「土地使用指導事項」，依土地使用的規模和類型找到相對應的指導原則，在不影響資源保育前提下適度利用(請參考全國國土計畫草案公展版)。

雖然超複雜還是要關心

但其實規範土地或如何使用的想法，是更為細緻的，所以在上面的例子，當涉及原住民族土地範圍又同時符合國土保育區的劃設條件，未來可能劃在城鄉發展的第三類：「原住民族土地屬原依區域計畫法劃設之鄉村區，得劃設為城鄉發展地區第三類。」但同時有須保育的事實，因此以《國土法》第23條重疊管制原則規定，在以城鄉發展區第三類的禁止容許事項做為利用行為時，也須遵循國土保育區第二類對於資源保育的精神。

關心環境，關心能夠永續發展的未來，請務必和監督各縣市國土計畫的產生內容，各地公聽會說明會（全國國土計畫專區）

《國土法》聽起來很遠，實際上與我們的生活息息相關。「全國國土計畫草案」的公展版以及各區公聽會已展開，我們希望，國土法中四大功能分區的劃定與土地使用指導原則，以及預定107年公告的縣市國土計畫草案，能真正落實，依照土地性質與地方發展特性得到適度的利用與管制，讓花東的環境敏感區位減少開發利用壓力，讓不同類型的使用方式在對的地方發生，以達到資源保育的精神。同時兼顧地方發展特性，並保存多元的原住民族文化與空間利用方式，讓全國國土計畫的法規制度框架能落實。邀請每一個你與我們一起了解、參與、監督國土的發展。
 

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