完整土地空間規劃是光電與淨零轉型關鍵-人民知情及參與是再生能源發展基礎

2021年蔡英文總統宣示台灣將推動2050淨零排放，今年3月由國發會公布了「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」，預計在2030年前投入9,000億元執行相關計畫。報告中，選定五大項目：運輸、建築、工業、電力及負碳技術，分列減碳目標。其中為了將電力所產生的139百萬噸碳排削減至零，規劃極大化布建再生能源，不再興建新燃煤電廠，短期以燃氣電力過渡，長期則搭配氫能、碳捕捉再利用及封存[1]，來建構零碳電力系統。政府預計2050年，全台將有超過60%電力來自再生能源。

光電發展順利，淨零才有可能

這樣的規劃並非以100%再生能源為目標，因此需要搭配氫能、碳捕捉再利用及封存，來抵減燃氣電力的排碳，以建構零碳電力系統。由於碳捕捉再利用及封存技術都尚未成熟，也為2050淨零埋下不確定性，要降低這個隱憂，唯有最大化拉高再生能源的比例一途。

但是，台灣目前再生能源的發展順利嗎？若以光電來說，目前我國2025年的光電目標是20GW的裝置容量、2050年的裝置容量須達到40~80GW，但截至2021年底，卻僅完成7.7GW。這意謂著從現在起，每年需要以2.5~3GW的速度新增才能達標，否則恐導致淨零破功。

2021年台灣光電裝置量為7.7GW，距離政策目標還有極大缺口。(圖片來源：經濟部能源局簡報

為何光電特別需要被討論？光電是目前台灣各種再生能源中，技術相對成熟、建置時間最短的能源類型，也是日照充足的台灣具備優勢條件能發展的再生能源。因此，我們必須正視光電推展不如預期的原因，提出對症下藥的解方。

屋頂光電潛力大，需要擴大民間參與

政府原定2025年全台屋頂型光電裝置量達3GW，2019年提前達標後上調為6GW，但遭民間團體質疑過於保守、各部門實質作為太少。行政院於是再度調整為8GW，除了從公有建築開始推動，透過「班班有冷氣、校校有光電」增加校園光電，規範工業區新設工廠須設置一定比例光電，並修法要求用電大戶建置／使用一定比例的再生能源。日前，行政院正式提出《再生能源發展條例》修正草案，打算規範未來新／增／改建物也要設置光電。

政府確實比初期拿出更積極的作為，但若要達到極大化再生能源的願景，就需讓更多民宅、廠房、商用屋頂都裝上光電。是故，接下來必須面對許多小型私人屋頂因為不具經濟效益，而被排除在綠能市場以外的問題，也要克服違建氾濫無法搭建太陽能板的障礙，以及設法讓更多工廠與用電大戶負起自帶綠電的責任。這些挑戰，需要社會各界一起努力，也有賴政府提供更多元的民間參與模式，鼓勵更多社區及家戶成為公民電廠的一環。

屋頂設置光電，是最貼近生活，也對環境最友善的再生能源。（圖/ 地球公民基金會）

地面光電的發展瓶頸 

為了衝刺2025年達到20GW光電裝置量，蔡政府評估台灣也需要地面型光電，因此優先從鹽灘地、不利耕地、地層下陷區、受污染土地、水庫埤塘等地區設置光電。

政府的策略是先盤點國公有地，變更地目、開放光電招商，以求短期最大布建率。，台南七股與嘉義布袋的鹽灘地、台東知本濕地即為著名的案例。然而，這些過往被視為產業儲備用地的土地，由於長期未使用，已有相當豐富的生態保育價值，或涉及原住民族傳統領域，需取得部落諮商同意，在這裡設置光電，便引起生態與原住民爭議。最後能源局只得縮減鹽田光電規模，台東縣政府也終止知本光電開發契約。另外，還有桃園埤塘光電也在生態疑慮下喊卡，必須重頭規劃與生態共榮的計畫。

在農地光電方面，馬英九政府曾在政策評估與配套不足時，貿然開放農棚光電[2]，結果發生假種田真種電的弊端，導致政策緊急喊卡。農委會與台糖後來盤點不利耕地，釋出轉作光電，但其篩選標準也曾被質疑。

至於可耕作的私人農地，因為農業人口老化、土地閒置、轉租收益比農作好，再加上兩公頃以下農地的土地變更程序簡便，成為綠能業者與地方勢力在叢林法則下四處尋租的獵物。農地變更蓋光電，改變了農村地景，也衍生土地開發的糾紛，引發光電侵農的疑慮。農委會後來只好禁止兩公頃以下農地變更做光電，並宣告加嚴把關兩公頃以上農業區變更。

屏東有許多農地成為光電案場，圖為光電業者在佳冬一處農地光電案場下放養羊群。 （圖/ 蔡卉荀攝影）

面對土地變更型光電廠的挫折，經濟部與農委會後來把重點放在推動漁電共生，強調土地複合利用，以農為本，綠能加值。更在民間團體倡議下，建立環境與社會檢核機制 (以下簡稱環社檢核)，試圖引導廠商避開有環境敏感與社會爭議的高風險區。政府的光電政策，終於開始將生態保育及農漁業發展納入考量。

漁電共生的養殖模式能否經得起市場考驗，仍待時間驗證；單靠環社檢核也無法解決所有問題，諸如七股光電超量開發的總量管制問題、室內養殖與其他類型光電尚未納入環社檢核的問題、如何保障承租漁戶的工作權、控制養殖區大量鋪設光電對候鳥生態的衝擊、以及降低案場施工對社區與鄰近魚塭的干擾…...等，這些都還需要更完善的政策配套與管理辦法進場。

另外，目前光電政策推動與設置的程序中，普遍欠缺社區知情及公民參與的機制，導致民間對光電影響的疑慮未獲得重視與解決，埋下日後衝突的起因。台南蘆竹溝即為一例，居民直到案場施工前才得知光電場將緊鄰社區聚落，造成社區空間壓力。台南市政府雖要求廠商召開說明會，但單向的說明會無法實質解決問題，結果雙方衝突越來越大。這些事件告訴我們，人民與社區充分的知情及參與，是建立社會支持再生能源的基礎。

政府應加強公民對話，開啟光電與社區共榮

上個月，台南七股鄉親與青年200多人，北上總統府、行政院、立法院，抗議七股已有十分之一土地覆蓋光電，嚴重影響當地生態養殖、觀光旅遊的未來。無獨有偶，2020年屏東萬巒的台糖人造林地打算改做光電，同樣因為擔憂影響水源保護與在地觀光遊憩，遭到萬巒鄉親群起反對。

這些案例在在說明了，違反地方發展願景、妨礙地方生存與生活的光電計畫，很難引起人們共鳴。由此也可預見，淨零所需要的措施，不論是地熱、氫能、儲能、森林、碳捕捉封存等，也需要啟動社區對話與討論，才能避免光電遭遇的問題。

縣市政府在此扮演關鍵角色，很需要從地方永續願景出發，與民眾一起討論光電或淨零設施在社區的定位，由下而上地提出因地制宜的轉型計畫。這個過程雖然耗時費力，但卻可避免後續可能的地方反對聲浪，更是捲動民間參與、落實能源民主的必經之路。

過去屏東縣政府推動養水種電計畫前，曾不下數百次到鄉鎮社區與居民溝通、對話，居民也從不認識光電到願意參與其中，最後擬定的政策獲得社區認同，說明了這種溝通模式值得推薦。筆者也曾目睹經濟部高層到台南學甲直面漁民對光電政策的質疑，在資訊對等與雙向充分溝通下，漁民從揚言反對轉為期待參與。

屏東縣養水種電計畫在多次與社區溝通討論後，獲得民眾支持。 （圖/ 地球公民基金會）

嘉義布袋鹽田光電在中央與地方政府、民間團體與綠能業者溝通後，調整開發規模，並合組保育協作平台，一起投注資源守護鹽田生態。「布袋模式」說明了只要政府願意持續與民間社會對話，就是開啟光電與社區共融的第一步。

先從既有爭議進行損害控管，修復社會對光電的信心

從馬政府到蔡政府的光電政策，我們不難發現目前光電的困局可被歸結在政府與民間的社會溝通不足，以及對土地利用規劃的想像落差。面對這些問題，需要中央及地方政府採取補救措施，才能挽救當前社會對光電與淨零政策的信心。

筆者認為，面對既有的光電爭議，政府應從建立光電設置規範開始，避免粗製濫造的光電設計與不當的施工過程，影響社區生活環境。各縣市建立爭議調解的單一窗口，並檢討光電申設與管理流程中，是否有充足的資訊公開及公民對話機制，避免遺落任何一位受影響的利害關係人。在光電爆量的地區，則應進行全區調查，釐清光電的影響並提出總量管制的因應對策。

苗栗縣政府曾為了減輕光電對石虎的影響，針對兩公頃以下光電申請案，成立委員會，結合科學資料進行三階段審查，彌補了既有機制的不足，也讓社會看見縣府尋求光電與生態平衡的努力。遺憾的是，後來縣府沒有將這個機制也應用於兩公頃以上大型光電案的審查，讓努力打折扣。但這也說明了，政府正視光電爭議，採取損害控管，提出政策解方，是台灣推動光電發展的必要條件。

結合土地空間規劃，提出國家總體淨零政策

12月17日經濟部將舉辦淨零12項關鍵戰略的「能源系統去碳化」社會溝通會議，在光電部分提出了4個推動議題：盤點土地需求、提升模組效率、增加電網韌性、提高廢棄回收。

經濟部針對太陽光電提出4個發展議題與對策（圖片來源：經濟部）

事實上，土地需求是其中牽涉層面最大、最關鍵的議題。若要完成2050年設置40~80GW光電的目標，大約需要4~8萬公頃土地，約占台灣平地面積4~8%，理論上，隨著太陽能板發電效率提高，可以再減少土地面積。但為了達到淨零，不只需要土地設置光電，農漁業發展、森林碳匯與生態保育、其他類型的再生能源、儲能與電網系統等，這些攸關淨零的項目，也都需要土地。

然而，台灣土地資源有限，我們將面臨土地價值的選擇。台灣社會需要權衡社會環境及自然資源的承載量、人民願意承擔的風險大小、土地可回復技術等條件下，一起找到最小衝擊的淨零轉型路徑。而政府能否透過一個整合模型，告訴人們在淨零的路上如何兼顧多元價值，以及我們要付出哪些代價、做出哪些選擇，乃至於讓各部門的相關政策能對應到合適的土地，就是淨零轉型最大的挑戰。

據了解，經濟部與農委會正在研擬能源用地白皮書與農地白皮書，白皮書內容著重在盤點該部門政策、明訂政策落入空間規劃的原則，可望銜接國土計畫體系，據以指導能源與農業發展區位及土地使用管制規範內容。

台灣地狹人稠，許多土地已有既定的功能與價值，要決定一塊土地是以能源還是農業使用為主，或是必須能源與農業並行共存，都不是單一部會說了算，因為這些價值的選擇，涉及到對國土資源現況的掌握，以及國家總體政策的權衡，也需要跨部會整合協調。

筆者認為必須由行政院以國家永續發展與淨零轉型的高度，進行跨部門政策與空間需求的綜整協調，提出可對接實際空間操作的總體淨零政策，據以跟社會一起探討、爭取社會各界的行動支持。

有了總體淨零政策，就能回頭務實地修正各部門的政策與空間計畫，並責成各部會提出配套法令政策與行政資源，以確保農漁業、能源設施、森林碳匯、生態保育、城鄉建設均衡發展，而不是互相衝突輾壓。

筆者嘗試以下圖（總體淨零政策規劃與配套機制）說明上述邏輯，並舉例幾個配套政策，例如營建署可以更積極搭建國土計畫作為空間整合平台之功能、修訂土地管制辦法、投注資源協助地方進行因地制宜的空間管理；各目的事業主管機關應強化在不同轄管土地上的行為管制辦法，例如配合農業操作或棲地保育需求的光電設置規範；能源局應依據政策優先序，積極安排電網基礎建設的布建；環保署與保育部門[3]則要持續進行環境品質與生態保育的監測，做為滾動檢討國家總體淨零政策與能源系統總量管制的科學依據。

行政院協調能源、保育、農漁業的部門空間計畫，提出可對接實際空間操作的總體淨零政策，並督促相關單位提出配套法令與政策。 （圖/ 地球公民基金會）

實質改革，落實光電與淨零目標

今年下半年，中央政府相關單位陸續召開包含光電在內的淨零12項關鍵戰略之社會溝通會議，預計年底將由國發會公布至2030年前的中期目標與具體行動方案。遺憾的是，截至目前為止，我們仍未看到一個具有空間規劃想像的總體淨零政策，令人擔心政策落地的競合挑戰。

但亡羊補牢猶未晚矣，經濟部與農委會已著手進行能源用地白皮書與農地白皮書，就是一個好的開始。而光電作為邁向淨零的必要發展，剖析其遭遇的困境，檢討當前法制的不足，擘劃長期的政策空間藍圖，就是達到淨零至為關鍵的一步。

筆者在數個光電爭議現場最常聽到民眾說的是：「我們不是反綠能，而是要求有完整立法規範的綠能政策」，綠能業者也希望政府明確規範，才能降低企業投資風險、避免劣幣逐良幣。在各部門陸續提出淨零戰略的此刻，期待行政院持續傾聽民間社會的聲音，並以實質改革回應社會的期望。

本文為20221220關鍵評論投書：台灣目前再生能源的發展順利嗎？光電與社區共榮，2050淨零排放才有可能