地面光電實地調查

空間計畫要到位，農漁光電要對話。（圖/地球公民基金會）

台灣自2016年開始推動再生能源至今，有許多成功或失敗的經驗，面對再生能源勢在必行的趨勢，地球公民認為，我們有必要知往鑒今，改進未來的綠能政策，讓再生能源在對的地方、用對的方式加速發展。尤其在地狹人稠的台灣，地面型光電的發展更是一大挑戰，不僅攸關能源轉型的成敗，更牽動國家的社會、環境及空間規劃等治理課題。

地球公民基金會自2022年起針對苗栗、花蓮、台南等三縣市及其它縣市的各類地面光電案場展開田野調查，進行實地現勘、利害關係人訪談、參與審查會議與文獻蒐集，梳理錯綜複雜的光電開發程序，剖析過往不利耕作地、漁電共生到近期「綠能發展區」等光電政策與土地法規所面臨的各種課題，集結出版《共享日光：檢討地面光電與生態、森林、農漁業的共生對策》調查報告（附件一）。

我們發現各地光電政策推行的步調並不一致，過往多數的光電政策欠缺考量環境整體的系統評估，且各部會之間缺乏有效溝通，而國土計畫體制在過往的土地變更與近期「綠能發展區」政策屢被挑戰，生態保育面向更是缺乏法規工具把關。因此，我們從「空間計畫」、「生態保育」、「農漁產業」、「利害關係人及公民參與」四大面向提出建言（附件二），期能助益政府與民間針對「綠能發展區」等光電政策進行更廣泛的社會對話，促成更具有社會共識的光電發展（附件二），期能助益政府與民間針對「綠能發展區」等光電政策進行更廣泛的社會對話，促成更具有社會共識的光電發展。

借鏡三縣市的光電經驗，建立全國一致的治理原則

地球公民基金會議題部專員梁聖岳說明，地面光電涉及生態、造林地去留、農漁產業等問題，因此選擇苗栗、花蓮及台南等三縣市，了解不同環境與社會條件下，光電設置所面臨的議題與挑戰。其中綠能與生態、產業競合的課題，值得「綠能發展區」與未來光電政策借鏡。

地球公民基金會議題部專員梁聖岳說明，政府應借鏡花蓮、苗栗及台南三縣市的光電問題，建立全國一致的治理原則。​（圖/地球公民基金會）

苗栗光電最大挑戰是里山地景與石虎保育。縣府針對小兩甲光電案，以石虎生態資訊建構了三階段審查機制，在220案中，近8成、168處案場位於石虎重要棲地，但審查結果有90案通過、51案補件再審，僅79案被駁回。對於開發面積超過2公頃、同樣位於石虎重要棲地的開發案件，如銅鑼竹森案，卻未導入生態把關機制，引發「捉小放大」的爭議，最後縣府不理會專家學者與農委會反對意見，強行通過，而營建署也指出通過理由不足的情形，造成環境團體大力撻伐地方政府罔顧生態價值與程序正義。

花蓮雖尚未大量興設地面型光電，但當地有約2,000公頃公有土地可能興設光電，有平地森林碳吸存等生態系功能與光電減碳效益權衡，及原住民族傳統領域和土地不正義歷史等重要課題須面對。但縣府卻逃避思考這些課題，至今未汲取其他縣市的經驗，也未與花蓮公民社會共同討論、思考如何建構更好的機制。

台南是光電設置密度最高、市府態度最積極、但爭議也最多的縣市。光電已對當地養殖漁業帶來租金上漲、養殖模式改變的挑戰，對黑面琵鷺等過境鳥類與棲地切割的影響也需長期的研究調查。這些挑戰及市府的作為，對於台灣社會推動光電管理機制的改革，極具參考價值。

三縣市對光電治理的做法明顯有落差（表一），顯示台灣光電從申設流程到區位選址，都欠缺明確一致的的原則。中央政府未來若要推動「綠能發展區」，顯然需要更多細緻的政策規範與明確原則讓地方政府依循，這其中除了需要空間規劃與保育措施的系統性評估之外，充分的社會溝通與資訊公開，爭取社會理解與認同，才是讓綠能政策得以可行的途徑。

表一、花蓮、台南、苗栗三縣市地面光電課題與挑戰。（製表/地球公民基金會）

讓國土計畫成為兼顧綠能發展、農業環境、國土秩序的重要助力

地球公民基金會議題部專員黃子芸提到，在實地調查之外，報告中也透過盤點農地光電相關的法規制度與機關權責（表二），來解析盤根錯節的農地光電發展問題根源。特別是在漁電共生專區、不利耕作地、污染整治場址⋯⋯等區位認定，或是案場開發的審查中，可以清楚看到：部會之間溝通不良與權責不清，讓政策執行把關存在三不管地帶，並具體可見於電業、農業、空間等法規缺乏治理指引與准駁權限。這也更根本地看出，因空間計畫的欠缺，導致對個案開發的土地利用競合問題束手無策。

地球公民基金會議題部專員黃子芸強調，讓國土計畫成為落實兼顧綠能發展、農業環境、國土秩序的重要助力。（圖/地球公民基金會）

表二、同意農地光電開發的認定權責與涉及機關單位彙整表（製表/地球公民基金會）

但過往區域計畫時期並無計畫引導的概念，導致內政部多僅得配合目的事業主管機關開發計畫辦理土地變更。此次因應「綠能發展區」政策推動，甚至是放寬「非都市土地使用管制規則」容許使用，迴避審查的把關、大開方便之門。我們在此呼籲，應讓國土計畫的體制與工具，成為落實兼顧綠能發展、農業環境、國土秩序的重要助力。「綠能發展區」可能成為國土破口，因此，應視為國土計畫上路前的特例，在2025年國土計畫體制上路後，不得任意增劃綠能發展區，且於此期間，參與綠能發展政策研擬的相關部會必須儘速啟動部門空間發展策略/計畫工作，以於國土計畫上路前，完備部門協調整合機制。

改進保育法規與投入調查監測，讓光電發展奠基於科學把關

地球公民基金會副執行長黃斐悅指出「法規、主管機關、生態資訊」是光電面臨的保育工作三大侷限。雖然光電案場施設多已經迴避「法定環境敏感區」，但在區外仍然存在生態議題需要面對。這些未劃入敏感區的範圍，國家最高保育法規《野生動物保育法》是以物種管理而非棲地保育為主要目標，導致開發初期選址時，保育主管機關難有角色。而當光電案場規劃完成，進入農地變更審議時，主要以土地法規《區域計畫法》與農業法規《農業發展條例》進行把關，保育主管機關能發揮的功能有限。另外，政府投注在生態基礎資料庫的資源相對稀少，因此在光電個案進行討論時，時常缺乏環境承載量、生態系統韌性、棲地破碎化程度等系統性資訊，即使該光電案有作案場周遭的物種調查，也難以作為開發影響的判斷依據。
地球公民基金會副執行長黃斐悅指出，政府需改進保育法規，並投入長期調查監測，讓光電發展奠基於科學把關。（圖/地球公民基金會）

要突破上述沈屙，無論是「綠能發展區」或其他光電用地政策，都應參酌「環社檢核」的經驗或是國土綠網的邏輯，提早在選址時，建立一套機制來指認關鍵課題、迴避生態熱點，而非讓爭議爆發在審議階段。

建立具有社會共識的光電政策

地球公民基金會議題部主任蔡卉荀提醒，建立社會信任更是光電治理的核心環節！政府有義務說明能源轉型在國土規劃、生態保育、農漁產業、公民參與等四面向的作法，建立充分的資訊公開及公民參與平台，讓社會各界不同價值與觀點獲得交流與理解，以尋求社會最大共識。

地球公民基金會議題部主任蔡卉荀說明，光電報告從「空間計畫」、「生態保育」、「農漁產業」、「利害關係人及公民參與」四大面向提出建言，要求建立具社會信任的光電政策。

地球公民也從四面向提出具體建議，呼籲經濟部應盡速提出能源空間發展策略/計畫，並在綠能政策研擬與推動過程中，落實資訊公開及擴大社會對話。農委會同時身為農業及保育主管機關，有責任提出更明確的農漁產業政策，說明在綠能發展趨勢下，農業與農村發展的願景，同時更應儘速填補生態保育法規的空缺，建立保護區外的保育機制。最後無論是最近的綠能發展區或是過往的光電政策都應該儘速檢討，呼籲行政院責成內政部協助整合協調相關部門計畫，加強各部會橫向協調，以系統規劃引導農地光電發展。

我們認為，改善法規機制、提出合理政策，由上而下引導國家綠能發展，這是政府本應負的責任，另一方面也很需要民間社會、公民社群由下而上的參與，並共同建構理想的能源轉型模式。後續地球公民將舉辦「共享日光」系列座談，分別探討光電的國土治理、生態保育、農漁產業及公民參與等課題，期待透過更多社會對話，促成更具有社會共識的光電發展。