「綠能發展區」引發農地轉用疑慮，光電選址需兼顧國土計畫

「綠能發展區」中建議優先開發區位，現況為經過重劃的農田和魚塭，種植花生、地瓜、水稻等作物，因此引發光電毀農的爭議。（圖/地球公民基金會)

【編按】

政府自2016年開始推動再生能源至今，有許多成功或失敗的經驗，面對再生能源勢在必行的趨勢，地球公民基金會認為有必要知往鑒今，改進未來的綠能政策，讓再生能源在對的地方、用對的方式加速發展。

地球公民自2022年起，就針對苗栗、花蓮、台南等三縣市及其他縣市的各類地面光電案場展開田野調查，進行實地現勘、利害關係人訪談、參與審查會議與文獻蒐集，嘗試梳理錯綜複雜的光電開發程序，剖析過往不利耕作地、漁電共生到近期「綠能發展區」等光電政策與土地法規所面臨的課題，並將調查結果集結出版為《共享日光：檢討地面光電與生態、森林、農漁業的共生對策》調查報告。後續更舉辦「共享日光」系列座談，邀請主管機關與學者專家分別探討、回應光電的國土治理、生態保育、農漁產業及公民參與等課題，期待透過更多社會對話，在地狹人稠的台灣盡快找出發展地面型光電合理且可行的路徑。此舉不僅攸關能源轉型的成敗，更牽動國家的農漁產業發展、環境永續及空間規劃等治理機制。

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經濟部最近提出「綠能發展區」政策，目標是在低生產力的農地及非養殖生產區魚塭劃設光電專區，加速地面型光電開發。環團、學界卻擔憂這樣的政策將引發國土規劃亂象。

日前，地球公民基金會舉辦「國土治理下的地面光電發展策略」座談，呼籲政府規劃綠能專區時，除考慮光電開發，更應考量專區與國土計畫的競合關係，透過正確的空間規劃，改善現今光電開發帶來的隱憂。

6月中，內政部預告修正《非都市土地使用管制規則》，放寬農牧用地使用限制，配合經濟部的專區規劃，計畫打造免結合農漁經營、不受用地變更面積限制、申請程序簡便的光電專區。但地球公民議題專員黃子芸指出，目前農地轉用設置太陽能光電，小於2公頃的都已關門，僅有2公頃以上的進行用地變更，或位於依法公告得申請免與農業經營使用相結合的不利耕作地、污染場址二種路徑。如今政府提出「綠能發展區」規劃，卻未明確說明低地力農地的標準，也沒有清楚的廠商遴選機制，一旦中央部會貿然放寬、地方政府群起仿效，綠能發展區恐因此成為土地開發的快速通道，進而演變為國土計畫的破口。

經濟部最近提出「綠能發展區」政策，目標是在低生產力的農地及非養殖生產區魚塭劃設光電專區，加速地面型光電開發，環團、學界卻擔憂這樣的政策將引發國土規劃亂象。圖為花蓮鳳林小兩甲案場，小兩甲案場2020_7_7之後已無法申設。（圖/地球公民基金會)

稍早地球公民發布《共享日光：檢討地面光電與生態、森林、農漁業的共生對策》調查報告，黃子芸說明，盤點當前光電開發狀況，發現中央政府缺乏對地方政府的制度或政策引導；又漁電共生雖限制業者的光電設置比例或在特定區位內開發申請，但目前不論是農地轉用光電或漁電共生，申請及審查過程仍有不同部會溝通不良、權責不清的問題，突顯空間規劃不該在個案審查時才討論，應有更高層級的完整規劃。

黃子芸直言，「國土計畫」2025年就要上路，屆時不應再有所謂「綠能發展區」規劃；而在國土計畫實施前的過渡期，應由負責國土計畫的營建署建立部門整合的操作方針，再次確認「國土計畫」中部門計畫的角色及具體內容，且經濟部能源局、農業部也應擬訂自己的部門計畫，落實公眾討論。

成功大學都市計劃學系教授趙子元也認為，政府目標2025年要開發20GW的光電、2050年則要達到80GW，依目前政府所言，「綠能發展區」預計面積1,122公頃，推算僅有1GW的光電設置量，「這個專區是示範、還是驅動？以後會不會有更多1,122公頃專區？」她表示，目前專區規劃仍缺乏明確法規文字，需進一步釐清屬性、權利、權力、法律地位及專區內的開發者將如何被管理。

「把讓地球永續的事做對，而不是著急的把好事變遺憾，這是我們的目標，」趙子元提醒，過去台灣的再生能源開發政策不斷調整，光電開發缺乏計畫引導，僅由市場供需決定，導致亂象不斷。兩年後國土計畫將實施，應藉此機會思考以自然為解方的光電設置，以小面積為主、而非大面積改變土地利用，建立好的選址指標、再透過民眾參與具體落實。

台南七股位於廢曬鹽田的光電案場。（圖/地球公民基金會）

面對外界擔心究竟什麼樣的農地會被劃入「綠能發展區」，農業部資源永續利用司副司長王玉真回應，農業部門一定是以農業為主體，思考如何結合綠能，至於土地釋出，是透過國土利用調查資料，篩選嚴重地層下陷、土壤排水不佳、易淹水、或近5年沒有產業輔導資源投入的地區，盤點農業經營較困難的地段。她也強調，若土地仍有農業使用，農民仍有耕作意願，就不會列入綠能發展區，未來與發展區相鄰部分也需有緩衝隔離，避免「農電夾雜」、造成農地破碎化。

能源局光電組長林文信則說明，「綠能發展區」目標是在「國土計畫」上路前，建立光電複合利用的開發典範。他解釋，目前光電開發過程中，業者只知整合土地，卻不清楚土地開發如何影響生態發展；開發利益也多被地方掮客及頭人拿走，難以與地方共享。專區開發即是希望藉行政契約方式，要求業者提出明確回饋機制、對案場進行長期監控及除役規劃、在景觀上減少對聚落的衝擊、尊重地方意見等，「建立光電開發的典範」，不會放任業者大範圍搶地。

能源局長游振偉也說，過去光電開發缺乏政府介入，「綠能專區」是政府由上而下的規劃，透過遴選機制開發，更有機會藉此讓老化的農村社區有經濟再生機會，「過去政府這一點做得比較少，希望接下來透過這樣的機制，讓有限的國土能好好利用。」

營建署綜合計畫組長蘇崇哲表示，「綠能發展區」中長期勢必會納入「國土規劃」體系，隨國土計畫每10年通盤檢討。另外短期部分，營建署也依國土計畫精神，建議能源局應建立一致的光電專區選址原則；案場管理及配套應逐步到位，確保營運過程與居民保持良好關係、案場結束後也應恢復原本環境、透過光電開發平衡經濟發展較弱勢的地區，提高當地所得、改善公共設施等。

在「國土治理下的地面光電發展策略」座談後，各部會已有共識，不再有「綠能發展區」的快速通道成為國土計畫的破口。因此，綠能發展的難題再度回到「如何建置兼顧綠能發展、農業環境、國土秩序的綠能開發治理制度」。地球公民基金會期盼，參與綠能發展政策研擬的相關部會，應儘速啟動部門空間發展策略／計畫的建置工作，並在2025年4月30日國土計畫上路前完成部門協調整合，讓國土計畫的體制與工具成為落實國家能源轉型、再生能源發展、2050淨零願景的重要助力！

20230719「共享日光」系列座談：國土治理下的地面光電發展策略。(圖/地球公民基金會)​

本文為20230906 獨立評論@天下投書：李婉兒/「綠能發展區」引發土地開發疑慮，光電選址需兼顧國土計畫