礦業開發白皮書---礦業法為何非修不可

延伸閱讀：大山挖一口，礦業法修什麼（專頁持續更新）
你知道嗎？截至2015年底，全台陸地礦區有246個（圖一），這些礦區的地面水平面積動輒數百公頃，總面積高達48,953公頃，相當於1.8個台北市。礦區，是指依礦業法取得特定礦種礦業權設定之區域，假如你用TGOS或者國土礦業GIS圖台，加入「現存礦區」圖層，你就會看到這些以幾何直線劃分，彷彿殖民地界般與地表自然人文境界全然斷裂的方塊（圖二）。

你知道嗎？礦務局的業務統計資料只告訴我們，全台現有的246個陸地礦區（礦業權登記之範圍）中，其中195個有現役礦場（實際探、採礦及其附屬場所），但確切數量、位置不明。官方沒有任何現有礦業用地（在礦區範圍內核定可供礦場使用之土地）範圍、面積或其他統計的公開資料；已註銷礦權的廢棄礦區礦場資料更是付之闕如。

你知道嗎？現役礦場中，僅28個（14%）曾進行過環境影響評估，僅3個（都環評過）曾由區委會進行土地開發許可審查。所以我們能掌握到較確切資訊的，只有區區28個礦場。

你知道嗎？現行制度下，礦業權者要維持那大片區域特定礦種採礦權的獨佔，所需成本之低，只需繳給國庫每年每公頃450元（二張電影票）的礦業權費。投入生產經營後所需繳交的稅金，被稱作礦產權利金，以非金屬礦（大理石、石灰石、蛇紋岩…等石礦類）來說，只需礦區之年度總生產量乘以離礦價（即礦產品現場成本價而非銷售價，由礦務局與各礦業同業公會共同估算）的2 %，實質稅率僅僅1%上下。

圖二、宜蘭花蓮交界的和平溪兩岸，礦區總計超過50個。每當東北季風起，北岸的澳花部落就會受到沙塵暴的侵襲。地球公民基金會製圖
 

礦業開採眉角  一步一步報你知

Step 1：設定礦業權～公共資源私有化、無限展延不是問題

依憲法、礦業法和土地法規定，礦屬於國家所有，不因個人取得礦所附著土地之所有權而成為私有[註1]。因此無論個人或政府欲開採礦物，都必須先依礦業法取得特許，亦即礦業權。礦業權分兩種，指的是探查礦脈賦存量和經濟價值的「探礦權」，和採取礦作經濟有效利用的「採礦權」；目前實務上，只有中油會針對石油天然氣賦存地區申請探礦權，金屬礦幾乎不再生產，其餘石礦類則多只會進行簡單的覓礦作業（譬如對礦脈露頭進行測量或勘察，判斷礦牀走向與賦存），無需申請探礦權，就可以礦牀說明書、欲申請的礦區範圍圖及其他必要書件向礦務局申請採礦權。設定礦業權階段除涉及礦業法第27條所列地區（如保安林地、水庫集水區或商埠巿場地界一公里以內…...等等），需得其他主管機關「同意」外，均由礦務局依其主管法規進行內部審查即可。

同一地區的同一礦種，礦務局只會核定單一礦權，也就是礦業權者對其礦區內的該礦種的探勘或開採，被賦予獨佔的權利，當其他人要在同地區申請異種礦質的礦權時，亦能獲礦務局徵詢而先行申請。因此礦區間鮮少重疊，多是延礦脈邊挨著邊地存在。現制下探礦權以4年為限，展限（展延）以一次為限，展限不得超過兩年；採礦權以20年為限，沒有展限次數限制，惟每次展限不得超過20年。

2003年礦業法第31條依政院版可恥地通過，此後礦權展限以「許可為原則，否准為例外」，若因政府機關劃設保護區造成展限不予核准，劃設機關必須補償礦業權者，所以礦權一旦被核定，除非礦業權人放棄，展限幾乎毫無阻礙。

Step 2：礦業用地核定～實質審查程序被架空

礦權核定後，礦業權人必須檢具開採及施工計畫，附同圖說，就其礦業開發實際需要使用的土地（礦區範圍內）向礦務局申請審查、核定，並通知土地所有人及關係人。礦務局在此階段需徵詢地政、環境保護、水土保持、其他相關主管機關及土地所有人之意見（但不見得須遵循其意見），若為公有土地或在國家公園內，則應徵求土地管理機關或國家公園主管機關之同意。

此外，若礦業用地核定範圍位於山坡地或非都市土地森林區，必須先通過礦場所在地方政府水土保持計畫審查；若其開發規模符合「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」，則必須通過環保署的環境影響評估；若所涉土地之非都市土地用地編定不容許礦業使用（如農牧用地），則依規模需經地方政府或內政部區域計畫委員會進行土地開發許可審查，進行使用分區與用地變更，礦務局方能進行礦業用地核定。

需要注意的是，按現行制度，礦權展限時既有礦業用地無須再做核定，目前老礦只要範圍不變，在展限時其他法規若無要求，即可跳過此階段所有必要的審查。而許多老礦的存在早於其他目的事業法（譬如環評法1994年才立法），又再如森林法第9條允許林地採礦，就形成了環評和區委會始終管不到礦場的奇怪現象。

Step 3：土地使用權取得～私人開發也可以搞得像徵收

礦業用地核定後，礦業權者須以購用、租用或「其他法律所定之方式」取得土地使用權。這代表礦業權者應與土地所有人及關係人就土地使用權達成協議，但依礦業法第47條，不能達成協議時，雙方均得向礦務局申請調處；調處不成時，土地所有人及關係人可依法提起民事訴訟，但礦業權者得於法院提存地價、租金或補償備查後，先行使用其土地。

若需取得的是公有土地使用權，土地管理機關在礦務局核定礦業用地後，就算法規要求審查，但因礦業用地核定時就「同意」過，也只會核准租用。

Step 4：申報開工～橡皮圖章蓋一蓋

最後，礦場開工前須依礦業法及礦業安全法，指定礦場負責人、選任主要技術人員並備妥所需書圖文件，向礦務局申報開工取得礦場登記證，始得依施工計畫及核定礦業用地之水土保持計畫等圖說進行探、採礦。此階段除非碰上如花蓮縣政府至2016年年初終止、執行了六年的八不政策，以自治條例拒發礦場水土保持施工許可，讓山坡地和森林區的礦場無法開工，否則就只是一些礦場安全的文書核備而已。

表一

以全民福祉決定台灣礦業發展途徑

（一）礦為全民所有，應以全民福祉決定其發展走向。但作為我國最主要石礦產物的大理石礦，多採爆破露天開採，下游又以高耗能、高耗水、高污染的水泥產業為主，每年仍約有25%（見上方表一）外銷的現況下，應從盤點我國礦業現狀、潛藏之環境成本與風險著手，研擬上位政策，指導礦業發展。

➤進行礦業政策環評（已得環保署承諾）
➤強化礦政業務統計資料與資訊公開（需修法與機關遊說雙管齊下，已納入修法草案）

（二）應踐行的審查程序被架空。在台灣，特定類型、規模與涉及特定區位的開發行為，都需經環境影響評估及土地開發許可審查，通過才能拿到開發許可。但這兩個程序卻都在礦業開發這邊開天窗。

➤修訂「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」及「非都市土地使用管制規則」，明定礦權展限應進行環評，林地礦場開發兩公頃以上需進行土地開發許可審議。（已得內政部區委會決議及環保署承諾）

（三）現存礦權超過八成與原住民族傳統領域範圍重疊（礦業用地因缺乏資料難以估算，但比例可能更高），卻未曾踐行原基法第21條的諮商取得部落同意與建立回饋機制。

➤修法要求新礦在礦業用地核定前需踐行原基法，並訂下落日期限，要求舊礦在法條通過兩年內補行上述程序。（已納入修法草案）

（四）礦權核定、保留區解編浮濫，礦務局機關內審標準不明，且行政流程完全無需通知土地所有人、利害關係人與當地居民。如：關西鎮金山里居民不知亞泥要在300公尺處復礦。

➤修法納入礦權核定階段居民的知情參與及距離過近時的同意權。（已納入修法草案）
➤建立礦業開發個案資訊與書件公開系統，及外聘專家委員參與事業計畫審查制度。（需修法與機關遊說雙管齊下，已納入修法草案）

（五）礦業權本屬特許，到期沒有非展限不可的道理。法務部數度以函釋明示，礦權展限應視同新權利的賦予，而非舊權利的的保障。第31條不但嚴重向礦業權人單方傾斜，更形同創設了無上特權，導致其他目的事業主管機關不敢作為，且凌駕其他法規之上。如：林務局不願將宜蘭大白山受文資法保護的水青岡族群劃入保護區。

➤修法恢復主管機關裁量權，刪除補償條款。（已納入修法草案）

（六）礦權核定、展限浮濫，已無經濟效益的礦權都能一再展延。一些特定礦種的礦權，已變成詐欺與抓交替的市場。許多礦場以採礦為名，實則只能靠土石採取獲利。甚至還有企圖趁其他機關預劃設保護區時才申請開採，企圖領取礦業法第31條補償金。如：萬達礦業在水青岡族群旁的水晶礦。

➤修法確立礦權展限視同新礦權設定，須重作礦業用地核定；申請時需提出經濟效益評估，日後與實際開採落差過大時得據以廢止礦權。（已納入修法草案）

（七）土地使用權取得階段允許礦業權人不待土地所有人與關係人同意，即得提存租金先行使用其土地之，完全忽視土地所有權人及利害關係人之權利，亦忽略經濟發展與其他價值間之衡平。如：亞泥新城山礦場和太魯閣族人的土地糾紛。

➤刪除之，並新增礦業權者未取得土地使用權前，不得使用他人之土地。（已納入修法草案）

地球公民和蠻野心足、惜根台灣追蹤台灣整體礦業議題以來，深感各個環境災區的境遇如此相像，制度面的問題不解決，打個案實在杯水車薪。今年，靠著蠻野、惜根和長期支援我們的林淑芬立委辦公室的法律專業，高潞•以用•巴魕剌立委、原民團體以及各地朋友的經驗，我們得以把一些累積的心得注入到計畫在新會期推出的礦業法修法草案裡。希望各位朋友持續關注台灣國土的礦業開發，成為推動修法堅實的後盾。