11/14【講座側記】台灣百年森林治理觀點的演變－戰後台灣的林業史

你知道國民政府來台後砍伐的總木材量比日本人還多嗎？等等，先別急著開罵，請聽聽臺灣大學地理環境資源學系洪廣冀副教授怎麼說。

身為環境史學者的他從史料和文獻挖掘當代社會氛圍、林業發展狀況與國際情勢，揭露大伐木時代的神秘面紗。

所謂大伐木時代

洪廣冀老師首先展示1922年到1992年森林主產物各年伐採數量（圖一），藍色長條圖為針葉材、紅色為闊葉材，而綠色為薪炭材（生活燃料用）。圖一左側為日治時期，木頭主要作為燃料使用。到了第二次世界大戰（1939-1945年），整體伐採量隨戰事爆發而增加。

國民政府接管後，從1950年開始有明確統計。1957年到1974年是臺灣伐木量最多的時候，是李根政老師在《台灣山林百年紀》中提到的，所謂大伐木時代。

這段時間的伐採量均超過100萬立方公尺。如果一層樓以3公尺來算，100萬立方公尺木材可以堆滿1.4個足球場，約有33層樓那麼高，數量十分驚人。

大伐木時代與臺灣省農林廳於1956年推行的林政「多伐木、多造林、多繳庫」有關。但到1970年代國際經濟景氣不佳，工業化的林業逐漸走下坡，山崩、土石流四起。1980年代末期在環保團體的抗爭下，政府於1989年宣布禁伐一級天然林，1991年全面禁伐天然林，結束長達近30年的耗竭式砍伐。

圖一、臺灣森林主產物各年伐採數量（來源：洪廣冀副教授演講簡報）

林產管理局其實沒有那麼壞

難道林產管理局真的那麼糟糕，想要把木材通通換成錢嗎？洪廣冀老師更好奇的是為什麼會出現這樣的政策？是誰做出決策？

他發現其實剛誕生的林產管理局比我們想像的還要保護這片森林。

洪老師貼出一張管理局成立時的大合照，背景標語寫著：「燒一座山等於燒一座城、砍一棵樹等於殺一個人、森林是臺灣的生命」，顯示他們對森林的重視。

他們掌管臺灣9成以上林地，保林除了可以保護國土、涵養水源外，更重要的是資源永續利用。

林產管理局喊出「以林養林」，以及「保林重於造林、造林重於伐木」的口號，這是個遠大的願景，卻面臨重重考驗。

第一個考驗是「配售軍用材」。林產管理局需提供國共內戰用的木材，但報酬極少甚至沒有，根本補不上造林的費用缺口，成為第一顆絆腳石。

第二個考驗則是「上下相逼、內外夾攻」的情勢。林產管理局為三級機關卻握有全國林業資源，引來上級機關農林廳的不滿，不斷想拆散他們。

接著是日治末期留下的從業者十分排斥中央集權管理的作法。抗議、越界砍伐或賄絡的情事不斷發生，加上民間濫墾濫伐，直面挑戰公權力，但他們卻無力抗拒。

這就是1949年中華民國撤退來台時，臺灣林業的窘狀。若再不遏止濫墾濫伐，頻繁的國土流失、災害頻傳，最終政府將無路可退。

為了實現以林養林的目標，林產管理局首先廢除「特賣制」。這是政府選擇的業者可低價獲取林木的制度。廢除後透過業者互相競爭標案，拉抬林產物價格。

另外當時估計有20萬公頃的土地被濫伐和盜墾，但政府沒有錢和人力主動造林，也不能隨意驅趕人民，故實行「租地造林」。用便宜租金讓人民安頓下來並使其造林，避免更多事端產生。

戰爭、美援與新的林業觀點

當百萬人跟著中華民國政府撤退來台，木材需求量暴增，第三個考驗來臨。民間與軍方搶木材，在沒有進口木材的狀況下，濫墾濫伐狀況更加嚴峻。

接著1950年韓戰爆發，美援進入臺灣，帶來人才、技術和錢財，沈格夫（Paul Zehngraff）也是其中一位，作為美國與中華民國政府溝通的橋樑之一，他帶來的林業知識促成了大伐木時代。

沈格夫專長為造林技術，與林業政策扯不上關係，但他卻從保育森林觀點出發，指引林業政策發展方向。

他認為保育森林資源是為了增加生產。森林是活的資產，得透過明智使用來保持它的生命力與生產力，否則將使其停滯。而停滯、閒置或使用不當造成的危害，如同過度利用森林一樣嚴重。

相對於現代從生物多樣性觀點保育森林，沈格夫的想法更像把森林當成貨幣。若不斷消耗而不管理或補充，有一天終究消耗殆盡。

而天然林就像壞資本，難以掌握每年可伐採量，品質也參差不齊，需要林學者在有限年間整理成好的資本（清算），未來才有好收入，才不會毀壞這個資本。

沈格夫的報告揭露若未妥善管理林場，臺灣林業資源將在30年用罄。不過這是他高估人口增加率算出的結果。

他進一步提出超量砍伐的建議，越早將劣等或衰老材積伐除，就越能降低林業資源枯竭的可能性。

人性及權力的競逐

然而留法的皮作瓊局長依舊相信：「保林重於造林、造林重於利用、利用重於開發」。

他延續前人政策，嚴格實施公正的標賣制，清理「緣故關係」，以免特定業者一直經營某林場。

他們也在美援協助下第一次用航空照片進行土地利用與森林資源調查，並發現佔有國土面積7成的闊葉林，木材蓄積量竟比不過面積小又難採伐的針葉林。

手上握有大量的壞資本，林產管理局該如何反應？沈格夫的報告提及清理期，若訂定40年清理完畢，每年要砍伐190餘萬立方公尺的材積量。若50年內清理完，每年則要砍伐150餘萬立方公尺。

即使最新的方法不斷敲響警鐘，但林產管理局仍以保林優先。第一，他們無法保證砍了那麼多，不會有風災水患出現，那些美援專家也不能負責。第二，他們不確定能砍到那麼多的量，要賣去哪是個問題。

由於1960年代政局趨於穩定，軍用木量下降，臺灣即將進入經濟奇蹟的時代，民間木材需求量節節上升，但每年伐採70萬立方公尺的木材仍主要提供軍方。

在當時社會氛圍下，上級機關抨擊林產管理局的施政不當。此時剛好爆出林產物的套售弊案，由於民生材價格高昂，部分軍用材流入民間賺取暴利，再回饋到軍方和林產管理局，此弊案最終導致皮局長下台。

裡應外合促成大伐木時代

由於弊案爆發使民眾失去信心，1960年組織重組並改名為林務局。繼任者陶玉田局長受到高層壓力、美援專家的建議與皮作瓊局長弊案的影響，提出三多政策：「多造林、多伐木、多繳庫」。

經營方針確定了，但執行者是誰？從美方觀點，應該是強健的民間業者，但省政府卻接過來做，成立大雪山林業公司，以國營企業打了美方一巴掌。

那麼砍出來的闊葉木材要銷到哪？美援人員協助林務局投標韓國的枕木案，以發展外銷。但因為闊葉木形狀不一致、木材運輸成本高且防腐技術剛起步，要製作枕木其實很不容易。

即使勉強滿足標案，剩餘廢材進入臺灣市場打壞價格。在外銷失利、內銷跛腳的狀況下，他們不能再採出預計的材積量，最終使陶局長下台。

隨著經濟發展，在1960年代中期到1970年代中期，沈家銘局長成功達到美援專家設定的目標。

這項成功並非一己之力可以達成，亦需要國家限制木材進口，以及國外的木材需求量上升，尤其是日本修築神社的針葉材需求，這才使臺灣真正進入大伐木時代。

洪廣冀老師笑著說他還有很多故事可以跟大家分享，但由衷希望大家看到這段臺灣林業史上的插曲，不要太快就進入貪婪政府伐木賺取外匯的論述中，並想起這些決定背後其實有一套論述和證據支持著。

而現代的森林經營管理或環境政治背後也有一套論述，不管你贊不贊成，最重要的是了解和分析那些論述，而非膝反射性的批評。我們才有良性的溝通，讓臺灣環境走向更永續的未來。