在工業起家的高雄，倡議淨零排放是一種什麼樣的感覺？──地球公民基金會第一線觀察

圖/地球公民基金會）

在工業起家的高雄，倡議淨零排放，是一種默默含著苦甜巧克力的感覺：是重工業使打狗走向高雄，卻也是重工業讓高雄承受著密集、龐大的汙染。工業發展的偉大，與環境汙染的煎熬，就像勞動者心中無法傾訴的苦衷，常綠植物從不喊痛。我們是時候拋下故作堅強的面具，看看一座城市壓抑的那一面。

2023年6月，高雄市政府正式向自身的工業宿命，邁出了勇敢的一步。《高雄市淨零城市發展自治條例》（以下稱自治條例）終於在市議會三讀通過，讓佔全國碳排20%的高雄市，成為台北市後，第二個將地方淨零法規送出議會的城市。

訂定2030年減碳30%、2050年淨零的目標，就像為自己打造健身計畫，真誠面對過去不見得健康的生活習慣──我們該給努力改變自己的人事物喝采。

然而，華麗歡慶的重大政策背後，過程總是步履蹣跚。筆者作為地球公民基金會專員，曾參與自治條例的審議過程，讓我們回顧修法前到修法後的市府政策轉變，一睹高雄如何面對自身的陰霾吧！

推動淨零法案，議會不買單：空白授權、欠缺溝通，地方缺乏淨零課題盤點

2022年10月，市政府提送自治條例草案一讀通過，期間經過幾次專家學者會議、委員會討論，卻於二讀會審查時，被部分議員質疑法案明確性、社會溝通不足，一名在野黨議員質詢時指出：「應透過座談會等，邀請業者參與，才能知道自己排了多少、減了多少」，最終遭到議長擱置，遲遲等到隔年3月才又展開討論。

當時的草案內容，頗為前瞻，例如明訂「新設產業園區達一定規模，需使用一定比例再生能源，2030年達2成5、2050年達8成」等。隨後我們細究停擺的緣由，除了部分議員並未詳讀條文，亦發現草案中多數條文有「空白授權」的課題：即「一定比例」、「一定額度」等均留待主責機關定之，導致法案模稜兩可，隔年重啟討論時，相關空白條文幾乎皆遭刪除，從而彰顯了2個地方淨零的課題：

(1)地方欠缺淨零政策的研究：市政府因應淨零排放研擬法案，卻幾乎沒有針對「高雄」的產業特徵，做減碳策略的盤點。例如：高雄僅僅12家工業大戶，排碳即佔全市8成（如圖1），此等碳排放顯著課題，鮮少被對症下藥。若能建立地方淨零研究團隊，便能明確分析，高雄需要減多少碳；誰需要負責任、如何負責任等，法規撰擬之時，就有可循的政策資訊與路徑。

圖一:高雄市碳排大戶盤點 (地球公民基金會製圖)

(2)修法過程，缺乏社會溝通的「技術」：儘管立法過程已召開數場溝通會議，然而，如何設計公聽會的「議程」、邀請「哪些對象」、「事前知情」的工作、「議題討論的方法」以及「決策機制」等等，卻幾乎沒有被審慎規劃。

過去2012年首爾市推動「省下一座核電廠」第一期計畫時，便率先召集公民團體和市民一同組成市民委員會，並非只讓民眾配合活動，或是讓民眾在網路上留言申訴，而是讓公民實質參與能源計畫的擬定與執行，如此不僅能給予地方代議士、公務員更充分的資訊和信任感，更能靈活調整政策的推動方向，降低失敗風險。這在規劃公民社會與政策的互動機制，可說是成敗的關鍵。

淨零轉型，需要公民社會的民主轉型：政府主動開啟對話，方能深化政策路徑

訂定政策所^[1] 涉及的概念、經驗，往往相當多元、複雜，只靠政府幾個局處的公務員、滿滿選舉行程的議員，恐怕難以掌握不同利害關係人的觀點。

 2023年，地球公民基金會及主婦聯盟基金會南部辦公室，多次主動參與自治條例的公聽會，並不分黨籍拜會多位市議員，提出民間版本的修正意見書，經過數個月的公民團體倡議，讓關心淨零議題的議員獲得助力，在議會中成功說服反對意見，最終草案三讀通過。

我們成功落實四項訴求，如：「確立地方淨零條例目標」，堅持2030年減碳30%、2050年淨零排放，讓地方扣合中央政府淨零目標；「修正錯誤的名詞定義」，使用明確定義的「再生能源」而非「潔淨能源」；「避免中央地方法規不相容」及「明確納入公正轉型概念」等建議，讓原先定位不明的草案更符合高雄市眾多高碳排產業的現況，並在轉型之際，事先邀請地方民眾、勞工、產業鏈下游中小企業等利害關係人溝通、盤點可能受到衝擊的熱區。

然而，上述的成功關鍵，來自於積極的公民參與，換言之，搭建溝通橋樑的主角，仍不是掌握資源的市府。為了深化淨零轉型，政府有義務營造好的政策形成機制，讓民眾產生參與的「效能感」，讓「個人」的生活環保，轉向「公共」的制度討論。

化解「知行不合一」的難題，亟須事前知情、民眾培力、避免不對等的溝通

「碳排放」是一種看不見的汙染，其負面影響以全國、全球為尺度，造成氣候變遷和淨零排放，成為「高度民意共識」^[1]，卻「缺乏落實途徑」的抽象議題，即筆者標題所謂的「知行不合一」的難題。

自治條例中，最重要的政策工具，莫過於碳預算（carbon budget），即高雄市目前每2年一期的「溫室氣體排放量上限」。入法後隔年，我們極力要求環保局應在氣候變遷因應推動會召開前，先開啟社會對話，並應依照自治條例中2030年減碳30%、2050年淨零的目標，規劃碳預算合理路徑（如圖2）。

基於公民團體的訴求，市政府才召開「2025-2026碳預算草案規劃說明會」，邀集地方各大企業、公民團體等，共同討論未來的減碳目標。為了避免資訊落差，我們亦建議會前、會後，均應公告相關資訊上網，未來更應擴大民眾參與，提前培力民眾閱讀資訊、參與討論。

圖二:高雄碳預算合理路徑(地球公民基金會繪製)

借鑒南韓省下一座核電廠經驗：市府應邀集NGO和企業協力，展開高雄淨零的「社會」工程

高雄市區以工業建城，根據主計處110年工業及服務業普查，高雄市工業部門從業人員高達近41萬人，佔全市近39%，生產總額3兆3,290億元，佔全市71%，說是被工業「養活」的也不為過。進一步言，正是由於工業打下的城市基礎，高雄早已具備因應氣候變遷的工程技術和資本。

因此，結合自治條例中「淨零示範社區」、將調適概念納入「都市計畫」的「社會工程」，引導高雄產業鏈，建立民眾、企業、政府三方溝通協調的公共參與平台，讓「技術」、「資本與公共空間」、「公民活力」共生，將是邁向未來僅剩25年淨零時程的重中之重。

地球公民基金會曾在2016年參訪南韓首爾市「省下一座核電廠」的成功政策後，參考其2012年啟動第一期計畫的公民參與機制：邀請具有社會聲望的各界人士組成「市民委員會」；以及邀請環保、教育、文化、宗教等民間團體、學界、媒體與產業代表組成「執行委員會」，以此作為範本，向市府倡議一系列結合NGO、企業與政府的行動架構（如圖3），期待透過政策討論的「民眾參與管道」，由下而上發展具體的行動策略，達到能源轉型、深化民主社會的目標。

我們需要的不只是硬體設備、產業發展的科技知識，更需要發展出一套深化民主，凝聚公共意識的社會機制。淨零轉型並不是環保和產業之間的衝突課題，更是「公共利益」匯聚的過程，仰賴的是「民主治理」一詞從學理走向社會的開放實踐。

當未來每一年的夏天都成為餘生最涼的夏天、每一年的颱風都是破紀錄的颱風時，高雄市除了可以透過「省下一座電廠」（不限於核能）的能源轉型為做為話題，亦能透過打造「不怕水淹」的韌性都市，運用民眾「有感」的話題，邀集利害關係人共同研擬政策，著手打開具體的政策對話，化解「知行不合一」的難題。

筆者期待市政府體察民間的建議，積極援用自治條例，面對過去的產業史，在全球的共識下提前轉型，成為臺灣的淨零示範城市！

圖三:2016年地球公民倡議高雄市能源民主架構圖(地球公民基金會繪製)

本文刊登於:臺灣大學風險社會與政策研究中心, NTU及台大風險中心第52期鉅變新視界電子報