國會議事品質低落 立法制衡行政的體制已經失靈

文/李怡蒨（地球公民基金會研究員）

親愛的研究員，要跟你們說聲抱歉！這個會期我們一起花費不少時間和心力草擬預算提案，向國會助理說明手邊各項議題的內容和訴求，卻沒能產生預期的效果。

過去兩年來，地球公民在國會的運作，是針對我們關注的環境議題進行深入研究，每當發現需要改變的政策和法規，除了與立委辦公室合作召開協調會、公聽會、記者會，提醒立法和行政機關納入民間意見，還會透過立法制衡行政的機制，建議立委提案凍結相關行政機關的預算，以設定解凍條件的方式，促成實質改變。

以放流水標準為例，台灣的石化產業從1968開始發展，至今已快40年；半導體、光電產業則是從1980年起步，也有30年之久。這些產業使用成千上萬種化學物質，許多具有致癌性、生殖毒性等會傷害人體和環境的要素，各式各樣的有毒物質就這麼排入河川，污染土壤、地下水，卻遲遲沒有相關標準加以規範。直到前幾年我們和立委辦公室合作凍結環保署預算，就能在預算遭到凍結後和尋求解凍前，明顯地看到環保署有所作為。

可惜沒有品質的預算審查會議，讓立法制衡行政的機制逐漸失靈。以往一個行政機關的預算提案數目，基本上不超過一百。然而提案數目變成立委評鑑的重要項目後，每個立委辦公室無不努力生產提案。去年底審查民國102年預算時，各行政機關都有多達兩、三百個，最誇張的教育部有六百多個提案。偏偏每個部會的預算審查時間只有一天質詢、一天審查，因此不少委員會主席採用飆車的方式審議。通常由議事人員先宣讀全部提案，然後讓行政單位表達能不能做到、該怎麼改提案，最後把相似的案子包裹處理。

正因如此，行政單位已經學會如何有技巧地把預算凍結數目殺價到沒有威脅性，然後把凍結條件改得無關痛癢，或是直接把提案改成普通的決議，也就不再有約束力。常用的理由是「我們部會只有這些錢」、「預算被刪除／凍結了就沒辦法做事」等說法。某些執政黨籍的主席會很幫忙地以議事效率為理由，要求委員會讓行政部會輕鬆過關。

與我們合作的國會辦公室助理們已經很努力，想盡辦法讓自家立委理解、堅持民間的訴求，卻被這種提案大戰搞得暈頭轉向、難以發揮。現今行政機關普遍漠視民意、閉門造車，運用國會槓桿從問題根源的政策和法規著手，是解決問題的必要途徑。地球公民得下更多工夫，幫忙助理、立委們充分了解環境議題和民間訴求，使他們不再三兩下就被行政機關呼攏過去，恢復立法權對行政權的約束力。