森林有碳匯，但不只是碳匯--讓森林碳匯提昇台灣森林的多元功能

林務局宣誓2017年為國產材元年，和國際接軌推動在國有林和私有林的森林認證，正面臨選擇合適的區位，建立制度配套，建立產業鏈，朝向永續營林的各項挑戰。圖為屏東林管處工作人員正進行伐木。（圖／李根政)

蔡英文總統在2021年宣示台灣將推動2050淨零排放，今年3月則由國家發展委員會發表了「2050淨零路徑及策略」，除了能源、產業、交通部門的轉型，其中提到占台灣國土面積達6成的森林碳匯約是2,140萬噸，可抵減約台灣8%的碳排量，預期到2050年將增加110萬噸森林碳匯_(註1)，達到2,250萬噸。

從目前規劃看，未來30年台灣在邁向淨零排放之路，森林碳匯增加的幅度並不高，原因在於台灣可以增加森林的土地面積十分有限。此外，能源、製造業、住商、交通部門的排碳量遠大於森林碳匯，舉例來說，台灣大約220萬公頃的森林_(註2)，所創造的碳匯量，比中鋼公司一年約2,156萬噸的排放量還略少，如果台灣要透過森林來達碳中和，約略需要6個種滿樹的台灣，這使得森林碳匯在台灣邁向淨零排放過程中，不可能成為主角。

儘管如此，筆者認為面對艱難的淨零目標，積少成多，任何減碳的方案都不應輕言放棄，8%左右的森林碳匯，仍有積極討論的必要。而在討論森林碳匯之時，我們也應重視台灣森林具有無可取代重要性，包括國土保安、水源涵養、生物多樣性、休閒育樂、木材與林產，文化傳承與發展、美學等，碳匯僅是其多元價值與功能之一。

這些多元的功能要對應到不同的森林定位和經營管理策略與計畫，符合國際減碳規範和作法僅是基本款，更重要的是：考量台灣的環境特色和森林治理脈胳，增進森林生態系服務的多元功能，避免產生負面影響。

林務局在今年（2022）4月提出增加森林面積、加強森林經營管理、提高國產材利用三大策略及政策，要提升森林碳匯功能，兼顧森林生態系服務價值與產業經濟，並預計在2040年達成增加新植造林面積6.6萬公頃。

對此，筆者認為：37.5萬公頃山坡地範圍內的宜農牧地的經營管理攸關台灣森林碳匯的增加或減少；將近10萬公頃的超限利用地_(註3)、草生地，是潛在可增加森林面積的區位；38萬公頃經濟林正在盤點區位以及相關輔導配套，具保育價值的次生林_(註4)、城鄉綠化都需要政策規劃與協調，以及資金的挹注，更需要結合台灣護樹愛林的民間力量，形成社會共識，共同推動。森林碳匯如何計算？方法學的部分，林務局和環保署正在相關學者研議當中，則有待進一步分析討論。_(註5)

38萬公頃經濟林，如何促進國產材、森林保育與森林碳匯的多贏

林務局宣誓2017年為國產材元年，和國際接軌推動在國有林和私有林的森林認證，正面臨選擇合適的區位，建立制度配套，建立產業鏈，朝向永續營林的各項挑戰。圖一右為溪頭的柳杉人工林。(圖/李根政)

台灣的木材超過99%仰賴進口，為了重建台灣國產材產業鏈，提昇木材自給率，林務局已宣誓2017年為「國產材元年」，正在推動森林認證與相關的輔導措施，重建國產材產業鏈的區域。這裡需要有更多的專業和公眾參與討論，確認做為永續經濟林的區位和經營管理配套。

而林業界普遍認為，透過人工林_(註6)的經營、木材的利用，是有益於減碳的生產活動。原因在於林木生長時，會吸收大氣中的碳，林木砍伐製作為林產品時，原先吸存的碳則會固定於林產品中，持續多年。然而，永續經營的人工林應該放在什麼地方？要用什麼樣的經營方法？又如何確保從木材的生產和利用，真的可以減碳？都是需要審慎規劃和討論的課題。

我國森林碳匯計算的依據，是來自2017年林務局所完成的第四次森林調查報告的基礎：根據該次調查統計，台灣總森林面積為219.7萬公頃，森林覆蓋全台土地面積為60.7%，其中屬《森林法》定義之林地，其森林覆蓋面積約為178萬公頃；林地以外之其他土地，森林覆蓋面積約為41.5萬公頃。

林地上的森林，較有法令和配套，有一大部分是禁伐的保護區_(註7)，以及不會從事經濟林活動的國有林_(註8)，較無人為因素導致森林減少的情形。而被林務局規劃做為經濟林，打算從事造林、伐木等活動的區域，初步規劃可供林木生產經營的國有林約6萬公頃、私有林_(註9)約13.65萬公頃、原住民保留地中的林業用地_(註10)約6.5萬公頃、國有租地造林_(註11)約12.22萬公頃，總計約38萬公頃。

理論上，這些經濟林地就是推動國產材的場域，但尚需進一步盤點和確認其是否具有生產潛力。例如：林務局初步規劃可供林木生產經營的國有林約6萬公頃，但實際盤點潛在可生產的面積約2.5萬公頃。

原因在於這些造林地在數十年未積極經營下，包括交通運輸、林相組成等條件已產生很大的變化，許多人工林在數十年間已自然演替為次生林，邁向天然林_(註12)。就林業經營的觀點是「人工林劣化」，就生物多樣性的觀點則是「天然林復育中」。這衍生了其中生物多樣性、森林碳匯的爭議，例如台北市公有林的碳中和案爭議，當把次生林疏伐或皆伐_(註13)，改造為樹種單一的人工林，是否會增加碳匯？

若林務局要避免類似爭議，很需要盤點經濟林中具有保育價值的森林，運用「具生產性私有林限制伐採補償方案」，讓具有保育價值的次生林保留下來。相對的，因為「原住民保留地禁伐補償條例」的實施，讓竹林的定期輪伐和生產大規模停頓，反而不利於減碳與竹產業的發展，應該藉此檢討這種無差別的補貼方式。

此外，在台灣經濟林的經營和伐採作業成本，比進口木材成本高，加上產業和人才斷鏈，從造林到撫育成材的時間相當長，已屬特別需要政策扶助的「戰略性產業」。目前在私有林、租地造林的林業經營，難以全然依市場機制，非常仰賴政府政策性的補貼，林務局正以「公私有林業永續多元輔導方案」，對於營林的各環節提供補助，然而，仍力有未逮。

淺山交錯著林地、農牧用地，很有可能鑲嵌著待保育的次生林（天然林）、國產材永續經濟林，林下經濟、混農林等土地利用型態，極需整合法規工具、制度配套，朝向永續治理。( 圖/李根政)

筆者觀察：不管是保留具有保育價值的次生林或者對於國產材營林的補貼，都需要資金的挹注，這需要超過林務局既有預算的支持，如何結合森林碳匯的企業資金挹注，設計出合理的機制都尚待討論。

農牧用地上的森林，攸關台灣森林面積的增減

第四次森林調查報告指出，林地中「非營林使用」的面積為21萬1,545公頃，計有崩塌地約7萬1,177公頃，農作約5萬2,842公頃，草生地4萬3,761公頃。林地中未經營森林，將其轉為農作是屬違法的「超限利用」行為，理論上是可以透過加強執法轉為森林的區域；草生地亦可能透過自然演替或造林等方式促進其復育為森林。

理論上，將近10萬公頃的超限利用地、草生地，是最有機會增加森林面積碳匯的地方，應該比起在「邊際農地造林」更為優先推動，但實務上尚待釐清和討論。

同樣的報告亦指出：林地以外之其他土地上有41萬5,430公頃的森林，約有17萬公頃位於私有農牧用地上，這些都被納入台灣森林碳匯之中。但是，農牧用地大部分為私有，依法可以從事農業活動，並無法律管制其必須保留森林。因此，很可能因為恢復農業、光電使用等，而使得森林面積減少，進一步導致森林碳匯量減少。

簡單來說：全台灣的宜農牧地約37.5萬公頃（全台農業及農地資源盤查結果，農委會，2021 ）的經營管理，正是影響台灣森林面積增加或減少最為關鍵的區域。

這裡是林務局推動國土綠網，串接「森、川、里、海」，在法定保護區之外，生物多樣性最高的淺山區域。同時，也是在既有林地之外，最有可能推動國產材永續經濟林，以及林下經濟、混農林等最為合宜的空間。但同時，卻也是既有法規工具、制度配套最為脆弱，欠缺永續治理的區域。

例如，台東安朔地區的農牧用地_(註14)，大部分現況為森林，本區約在1960～1970年代伐木、開墾、造林，1980年代廢耕後自然演替而形成天然闊葉林，根據第四次森林調查的資料所套疊，其中大部分是「經改造天然林」，包括多樣而獨特的殼斗科天然林，然而卻沒有法規，或者明確的協商機制，可望避免這些森林的損失。

綠色區域為台東安朔溪南北的農牧用地，大部分現況為森林，為根據第四次森林調查的資料所套疊，其中大部分是「經改造天然林」值得關注。(圖/地球公民基金會)

在農牧用地，以下是目前可能使用的政策工具，或民間正自主推動的作法，但整體來看，並不足以因應數十萬公頃規模的治理。

一，如果該地的森林具有保育價值，理論上，政府可以透過林務局主管「瀕危物種及重要棲地生態服務給付推動方案」等方案，提供私有地主之補償，促使得維持森林狀態。然而，目前僅應用於石虎等少數物種，並未擴及到森林生態系，且該給付方案也未必具有足夠的誘因。

二，部分農牧用地是曾參與政府獎勵造林，如果經評估確認可以繼續輔導其朝向永續經濟林發展，可望成為國產材發展的區位。

三，從媒體報導，我們看到農委會水保局正提出《山坡地農牧用地獎勵植樹造林》草案，擬在高度100公尺、坡度5%以上的山坡地，推動「山坡地保育區農牧用地一定比例種樹」。目前政府尚未公告此一草案內容。初步的理解，這應該是可以結合既有次生林保育、國產材、混農林業的推廣政策，但是，如何和林務局的政策通盤考量，避免各行其是，需要農委會進行內部協調整合。

四，台灣民間已許多人士自主性的從事天然林復育，或正在推動農地的公益信託，如果有更多的民間資金投入，可以創造森林碳匯與生物多樣性的雙贏，政府應該增修信託法規、制度性的獎勵措施，鼓勵這樣的作法。

筆者認為「山坡地農牧用地的森林」，並非都應以「凍結現狀」的方式經營管理，如何依據資源條件，考量森林碳匯所需要維持或增加的森林面積、生物多樣性、國產材、友善的混農林等，很需要生態環境的基礎調查，檢討增修相關法規，透過生態服務給付創造更多誘因，如果要引進結合ESG（環境保護、社會責任、公司治理）_(註15)，導入企業資源（資金、技術和人才等），則需要建立相關配套規範。

生物多樣性的城鄉綠化，碳匯功能小、人民幸福大

圖為台東安朔地區的森林空拍照，顯示多樣豐富的天然林。（攝影／傅志男）

從增加森林面積──森林碳匯的角度，台灣平地的城鄉地區能夠提供做為森林的土地面積遠不如坡地，然而卻是提升人民生活品質、幸福最有感的公共投資。

根據聯合國《生物多樣性公約》的目標，國際植物園保育聯盟 (Botanical. Garden Conservation International, BGCI ) 提出後2020年全球植物保育策略（Global Strategy for Plant Conservation, GSPC） 目標草案，比起過往更為重視城鄉地區的綠化工作，原因在於栽種生物多樣性的原生植物的綠地，可以促進都市永續生活的許多面向，包括了環境教育、入侵物種的控制、生態復育、涵養水源外，更重要的是，城鄉地區的公園綠地，讓人們可以就近使用，更有利於促進人民身心健康。

期待藉由這波造林減碳計畫，將部分國產署或地方政府臨近城鎮、村落附近的公有地，以及台糖部分土地，規劃為森林公園，打造符合該區域植被特性的多樣物種及覆層的森林公園。而對於既有的公園綠地，可以採取補植、更換樹木、營造複層林等策略，不放棄任何可以種植樹木植物的地方。

只是，推動城鄉植樹不應只是工程發包，要避免如種樹百里政策的倉促推動，應該進行經營管理系統的檢討與改造。近年來林務局和林試所正積極推廣原生植物的種植與稀有植物保育，應該在此基礎上，由中央和地方政府，從育苗開始就要導入植物生態、栽培、養護、生態教育等專業人才，建立和培訓經營管理的專業系統，搭配符合比例原則的經費和人力，有系統的長期經營，讓台灣的公園綠地經營體系邁向專業化，達成增加碳匯和永續生活的多元目標。

納入關注森林的公眾參與，為台灣森林多元功能加值

有關農牧用地的森林經營管理，涉及農委會林務局、水保局、內政部、國產署等，目前主管機關的權責不清，欠缺足夠的法規工具；經濟林連結國產材的政策配套，應該確保其作法可以增加森林碳匯而非減少；城鄉綠化更是中央和地方許多機關的常態工作，很需要擬定上位政策，提供生物多樣性植栽綠化的指引，有計畫的編列預算，導入專業與人才。

種樹護林是台灣許多企業、慈善組織、個人所熱衷的環保項目，在這波森林碳匯的政策規劃中，如何結合和導引台灣豐沛的愛樹愛林社會力和資源共同參與，妥善運用企業對森林碳匯、環境永續ESG的需求，導引企業長期投入，對森林的多元價值做出實績貢獻，而非淪為漂綠的短線操作，將會需要更多的政策梳理，公眾參與討論。

謹以此文拋磚引玉，建請農委會陳吉仲主委、國發會龔明鑫主委、蘇貞昌院長參酌上述提議，開放政府，讓關注森林生態、林業發展的各界國人，共同討論邁向淨零的森林治理策略方案，讓森林碳匯為台灣森林多元功能加值。

本文為2022/11/15報導者投書：李根政/在淨零排放的路上，讓森林碳匯提升台灣森林的多元功能