從區域計畫到國土計畫（下）－光影互見的國土治理體制變革

全國與地方區域計畫：未竟的奮起？我們還在路上！

2009年莫拉克重創台灣，小林村大規模崩塌的悲劇讓台灣社會無法再迴避氣候變遷日益嚴峻的挑戰，更無法再漠視國土上位規劃空缺、基礎資訊匱乏所可能造成的沉重代價。於是從當年發動、隔年公告的變更台灣北、中、南、東部區域計畫第一次通盤檢討﹝變更一通﹞，及隨即續啟並展開轉型的變更二通…到國土計畫法通過前，我們手邊有的是一套以區域計畫法為法源，卻揉合了國土計畫法草案精神與架構，目前仍在推動中途的政策計畫：「全國區域計畫」與「直轄市、縣﹝市﹞區域計畫」。

此一空間計畫系統變革的推動，中央的「全國區域計畫」已於2013年公告，隨後啟動的修正案也在區委會審查完成，只待環保署對部門計畫進行政策環評。它的特色主要在於：（1）指定限制與條件發展的一、二級環境敏感區（包括確保糧食安全的應保留農地）。（2）為制衡新訂擴大都市計畫的浮濫，明示我國整體而言並無新訂、擴大都計之需求；部分面臨發展壓力的地區，未來新訂擴大則只能在地方區計或其通盤檢討時在整體規劃中提出，不得再以個案申請。（3）為引導開發單位適地規劃，地方區計需劃設「得申請設施型使用分區變更區位」，以計畫預先指明適宜開發區位。（4）原住民族土地爭議的處理，朝提出特定區域計畫方向研擬。（5）各機關主管的產業、運輸、公設、觀光遊憩等部門計畫間，內容與所需配套均涉及空間區位協調與土地使用，故要加入全國及地方區計的規劃審議平台，以提出區域性部門計畫的方式來建構協調發展策略。

圖一(a)、理論上自始有上下及相互關係，實務中卻長年近乎彼此平行的三種法定土地使用計畫體系，先是被「全國區域計畫」與「直轄市、縣﹝市﹞區域計畫」所挑戰，企圖為我們的空間綜合計畫建立較明確的上下位階，並在國土計畫法中被確立。資料來源：營建署

新北市與台中市區域計畫將成實作樣本

這套政策計畫的施行本來會是國土法正式上路前可貴的實作試驗，也是國土法草案調整的重要依據。可惜在許多前輩多年努力不懈而終使國土法獲得政治機會前，卻還沒有任何一個地方區計草案完成審查，遑論施行。但即便國土法公告了，國土計畫仍需六年的時間才有辦法全面上路。在此之前，「全國區域計畫」仍會是指導我國國土利用的最上位空間綜合計畫，也會是未來全國國土計畫的基本雛型。

地方級區域計畫目前還在中央續審的只剩下（國土法通過前即已幾近定案的）新北市與（目前正在中央區委會小組審查階段的）台中市區域計畫。這兩個直轄市區域計畫的審查及後續施行無疑會提供珍貴的經驗與觀察樣本，也是過渡期間提前為其轄區內非都土地提供整體規劃與利用規範的難得機會。

其他縣市雖已放棄地方區計的後續推動，但將來各地方政府主導的直轄市、縣（市）國土計畫很大程度上應仍會延續近幾年地方區計草案的規劃方向，又地方國土計畫、與其相應的國土功能分區類別指認及後續執行，才是未來空間計畫的主戰場，也是決定國土計畫成敗的關鍵。各縣市的公民們仍請務必上網了解地方區計的結案報告，為國土計畫的參與預做準備。

圖一(b)、空間綜合計畫與部門計畫間的關係也在摸索嘗試建立中，國土法後希望能建立良好的同步草擬機制。資料來源：營建署

國土計畫的命運與機會

《國土計畫法》的20多部子法雖還沒出爐，但政府為了提高其可操作性，並減少新舊制銜接過程的變動與陣痛，其體系架構絕大比例應該仍會承繼《區域計畫法》。當然過往因剛性土管缺乏彈性，區計制度不斷被個案變更打破，以致難以維持及貫徹執行的問題必然會被延續，如何在其中注入制度彈性，應該是後續子法擬定時最主要的課題之一。

但《國土計畫法》本身條文確實補強了以往《區域計畫法》在實務操作面之結構性弱點。譬如國土計畫法第24條，為了彌補「開發許可制」造成區域計畫與現實斷裂，將恢復「合計畫審查」的「使用許可制」，且除非通盤檢討，否則不得變更個別土地的國土功能分區類別。將來除15條所謂「政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫」之外的一般開發案，視其選址是否在計畫框定的適當區位，要嘛極難要嘛很容易通過，計畫內容對一塊土地發展權的影響與過去的區域計畫不可同日而語。

另外，如第8條申明國土計畫應為都市計畫與國家公園計畫所遵循、也明訂各部門計畫應受國土計畫指導；倘部門計畫與國土計畫間有所競合，其協調決定由第7條的行政院級國土計畫審議會為之。第7、12、25、34條則明訂公民參與機制並承認受害者與公益團體進行公民訴訟之訴權。第19條建立國土規劃基礎資訊資料庫。第11、36條關於原住民土地正式確認往「建立共管機制」方向前進。第44條設置國土永續發展基金，提供國土保育地區有禁限建必要時之補償、國土規劃的研究調查及監測、補助地方違規查處與民眾檢舉獎勵之財源。

凡此種種，看得出國土計畫法追趕時間，填補空白的企圖。但也有令人憂慮之處，譬如第32條過渡條款缺乏落日，是否形成變相的就地合法？會不會如當年的現況編定危及法規計畫的可信度與可執行性？第8條對都市計畫的指導，應如何落實？單憑第16條中央必要時得代替地方政府逕為擬定或變更的條文，就能讓地方政府與都市計畫系統接受指導嗎？此外，與現行重大建設相仿的後門條款仍在，是否能在子法規中對「國防、重大之公共設施或公用事業計畫」的認定進行實質規範，仍有待觀察。最後，徒法不足以自行，台灣法制諸多問題不在條文內容，而在執行層面。除了提供拆除經費或檢舉獎金補助外，制度上中央要如何製造出促使地方政府將計畫轉化為實務與切實執法的吸引力與壓力？需要更多的是政策工具。

然而，無論未來國土計畫還有多少命運挑戰，國土法的通過都給予了台灣公民社會與政府機關兩個我們務必珍而重之的寶貴機會：在地公民力量集結促成民主深化、以及面對複雜議題跨機關部門協商、建立政策整合平台的契機。

未來需要你的參與

2013年現行全國區域計畫公告時，因為雙層級的體制，以往由中央區委會負責的部份任務範疇改由地方接手，這在社運團體間激出強烈的焦慮：擔憂開發許可審議機制的改變，將帶來新一波的土地開發與環境危機。奇妙的是，國土計畫法通過後，卻看不到這樣的情緒，儘管國土法以法律位階將實質發展規劃的權力下放法制化。這差異或許反映公民社會對國土法前景的過度樂觀，但另一方面， 規劃審議權限下放本身不但不邪惡，還可以是台灣邁向地方覺醒，由下而上新政治的重要機會。儘管現實上，在地的審議勢必會讓地方勢力、各種利益團體的角力更白熱化，但也正因是對各縣市社會力的一大考驗，才有可能促進新一波公民力量的集結與提升。

過去一年多我們參與從地方到中央的台中市區域計畫審查，就見證了上述變化。而還有其他令人振奮的，譬如梨山地區因應地滑，應如何以農林政策引導該區耕作型態轉向，漸進往國土保育調整？大甲溪上中下游彼此無法切割，如何提出相應流域課題的地用應對策略？面對農地違章工廠，不能不追問我們的工業區政策出了什麼問題？為何台中的違章/合法工廠比，竟達駭人的2：1（全台也高達1：1）？中小企業無法進入工業局規劃的工業區，又不願進駐都市計畫工業區的癥結何在？有什麼農業政策能振興在地農業，讓農地農用成為有競爭力的選項？這些政策又需要什麼設施或資源的配套？跨專業與部門權責的問題一一在專案小組的審議過程中浮上檯面，而在要求各單位回應與拋出政策建議的往復間，宛如摸石頭過河般，儘管不盡合理想，卻是段還在紮紮實實進行的民間--專家委員--官方，三方共學的旅程。政府與社運界不再是對抗，而是在博弈與協力間，共同建構對腳下土地與其上人地關係的未來想像。

一直以來我們對國土計畫法寄予厚望，但它無法成為一切土地爭議的單一解答。然而倘若國土計畫真能發揮空間綜合計畫應擔負的策略發展與協調各部門計劃之平台功能，我們各級的國土計畫審議，確實會是讓政府擺脫各機關本位，與民間共同尋求我們世代共同生活的主要潛力場域。它需要你我的守望參與，請就從了解所在縣市的區域計畫開始吧！

本文上集請見《地球公民》通訊第26期P.25從區域計畫到國土計畫（上）－ 光影互見的國土治理體制變革