為什麼失控了？政府國土管理官僚機制盲點

在工商普查資料中，全台灣僅有近8萬間的違章工廠；但根據台灣環境資訊協會運用工商普查資料、稅籍資料勾稽（具製造業稅籍無工廠登記證）以及國土利用現況調查的資料，估算全台違章工廠數量在2016年有12萬5千間、2017年則有13萬間。

更為驚人的是，從稅籍資料估算，違章工廠數量自2006年開始討論《工廠管理輔導法》修法後爆增。2010年至今，平均每年新增建違章工廠約5,500間，與政府所說「1970年代歷史共業」中每年新增800間相比，高出七倍。

這樣的數字告訴我們：違章工廠不是「歷史共業」而是現在進行式。現在的中央和地方政府，都難辭其咎。

彰化芳苑芳信段興建中的違章工廠（地球公民基金會攝）

法治邏輯上，農地不能任意轉作工業使用，但官僚體制為什麼放任持續產生破口？

政府各機關面對違章工廠的現況是：當一塊農地開始興建違章工廠，常常都是打好地基還不能管，要等到建築物長了角，要做宗教使用，就叫民政局來處理；長了鐵皮當工廠，那就是歸經發局管；如果變成農地住宅，那就歸都發局管。

以下是真實的案例：一開始，地方的農業局接到民眾要申請「農業設施」，發出農業設施許可興建文件，其他局處就跟著給予營業執照、建照及用水用電許可。接著，申請人把農業設施弄成「違章工廠」，因為違法，所以農業局就撤銷了農業設施許可文件。

但是，經發局卻不沒有跟著撤銷營業執照，工務局也沒有撤銷建照，他們說：因為沒有法令可以遵循。然後，農政單位去協調自來水公司、台電公司，希望讓違章工廠停水停電，但他們都說不行，因為他們不能對有繳錢的廠商停水停電。

結局是，一張失效的農業設施許可文件，竟然成為違章工廠用水用電，取得營、建照的根據。

去年（2017）開始地球公民與民間團體（註一），邀請農委會、內政部、經濟部以及地方縣市政府，舉辦了和公務人員有約的焦點座談一一釐清。

理論上：農地上的農業輔導業務，是農委會督導；土地的違規使用裁罰、拆除業務，是內政部督導；工業的生產行為輔導業務，則是經濟部。

農委會一直想管理農地，但負責此業務的農地利用科，全科人力兩隻手指就數完，也沒有任何工具能裁罰，農業發展條例的罰則是依循區域計畫法裁罰。

內政部則是計畫管制、建築管理以及非都市土地使用管制的主管機關，分屬營建署綜計組二科、營建署建築管理組以及地政司土地使用編定管制科，人力雖屬充足，但卻得處理所有違規建築使用以及土地使用違規行為。

經濟部中部辦公室以前是台灣省政府建設廳改制，第一科負責工廠管理輔導，經濟部工業局則是工業區組的開發更新科，在這樣的情境下，他們只注重開闢新的工業區，卻對於實際工業區的閒置無能為力，沒有政策工具可使用，即便嘗試加強行政管理（像是舉辦廠商座談會等、連外道路與綠美化），也成效不彰。

我們假設，所有的公務人員想做事，但中央政府主要是引導地方政府去做事，而在地方政府，則得面臨地方政治、民意代表壓力，陷入無預算無人力執法的窘境，甚至聽聞許多公務人員，過往因處理違章工廠而被打丙等考績，因此心灰意冷。